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體制改革已告結束 民航業內部改革仍然任重道遠
中國發展門戶網 www.chinagate.com.cn  2004 年 07 月 20 日 
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甘肅4家機場從民航總局移交至甘肅省政府,標志著歷時兩年多的民航體制改革宣告結束。這一輪改革中,民航實現了政企分開,組建了三大航空運輸集團和三大航空保障集團,90家機場下放地方,改革的廣度和深度前所未有。但是企業大面積虧損的現狀、民航市場的無序競爭,以及出行業發展中的許多矛盾,也隨著改革的推進逐漸暴露出來。與此同時,全社會對民航業的期盼似乎隨著改革的深入更多了。人們希望,出行能更便捷,機票能更便宜,安全能更讓人放心。

據預測,未來20年中國民航運輸總量將從目前全球第五位升至第二位。高速發展的過程往往是新問題不斷出現的過程,民航仍然面臨著繼續通過改革強身健體的重大課題。

內部改革任重道遠

體制改革為民航企業創造了良好的外部環境,但企業能否在做大的同時真正做強,還有待于加快內部改革。

重組后的民航運輸業三大集團,從規模上看個個都是“巨無霸”。大有大的好處。航空公司擁有更多的航線、更多的飛機,有助于整合資源,使其發揮更大的作用。如西南航加盟國航后,國航對原有機型進行調配,使其擁有統一的空中客車機隊,大大降低了航材維護的成本。南航重組了北航、新疆航,航線遍布大江南北,為旅客提供了更豐富的選擇。

不過,大也有大的難處,最典型的是機構龐雜、人員負擔沉重。國外民航企業人機比是100∶1,國內約為200∶1,三大集團平均達到260∶1。冗員抬高了成本,也降低了運行效率。重組后,三大集團無一例外地成為大而全的企業,除航空運輸及酒店、旅游等上下游產業外,還涉及房地產、制造業等多個行業,急需精干主業。與此同時,航空公司還要面對更加激烈的市場競爭,應對此起彼伏的機票價格大戰。

體制改革結束了,而企業改革任務更加艱巨。航空公司與民航總局脫鉤后,行政干預是少了,來自政府的關照也少了,企業得重新學習如何作為獨立的市場主體參與競爭。過去一年多,三大集團都加快了內部整合的步伐,但仍然掙扎在虧損和盈利的臨界點上。改革仍是任重道遠。

公眾需求不斷增長

體制改革給老百姓帶來許多實惠。消費者權益保障加強了,民航的服務質量也有所提升,但消費者對民航仍有諸多不滿。

北京到上海的航線,每天有三四家航空公司經營著20多個航班。競爭讓老百姓受益,他們很容易選擇到合適的航班、買到便宜的機票。中西部地區的乘客卻沒這幺幸運。不少航線只有一家航空公司運營,一天只有一個航班。盡管民航總局規定,獨家經營的航線折扣沒有底線,但事實證明,這樣的規定沒多大意義。壟斷的航線很少打折,更談不上不突破折扣底線。

民航的服務質量也屢受批評。有的航空公司說,同樣是交通運輸企業,與鐵路、公路相比,民航的服務已相當不錯。但消費者不這幺看。一方面,對于很多人,乘飛機不僅是要到達目的地,還是一種享受,他們對服務的預期比較高。另一方面,民航的空中服務一直不錯,地面服務相比之下則差了一截,這種反差也增加了消費者的不滿。民航總局已在致力解決這一問題,各航空公司也把提高服務質量作為一項重要任務來抓,但與消費者的要求還有很大距離。

還有一些問題則是民航高速發展帶來的。今年上半年全行業罷機、罷飛事件時有發生,航班正點率略有下降,由此引發的爭端不斷升級。除天氣等客觀原因以及航空公司服務不到位外,一個不容忽視的因素是,在市場需求旺盛、運力猛增的同時,民航相關硬件沒能完全匹配,服務沒能及時跟上。東航重組以來重新規劃航線,航班量增長迅猛。僅今年4月,從上海始發的航班就增加了50%。密集的航班,使飛機、飛行員乃至維修、地面服務人員滿負荷運轉。消費者盼望能有更多航線打破壟斷,讓他們充分享受競爭的好處。東航在過去幾年的“旅客話民航”活動中深受好評,上半年航班正點率卻排在了末位。今年前5月,全國共有4666萬人次乘飛機,與2002年同期相比,增長36%。市場需求旺盛是件好事,但航空公司如何在贏得市場的同時讓消費者滿意,還有許多工作要做。

行業管理不能越位、缺位

長期以來,民航總局扮演著既是航空運輸業的“裁判員”,又是“運動員”的雙重角色。而今,民航總局去掉了“運動員”身份,完成了一場真正意義上的自身“革命”。據民航總局局長楊元元介紹,今后總局將主要承擔民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調控及對外關系等方面的職能。

過去一年里,民航總局已經朝這個方向做了許多工作。民航對外開放度進一步提高,市場準入逐步放寬,多元化的投資機制正在建立。在民航總局看來,政企分開使其更容易保持客觀的態度,更多地考慮公眾利益,推動行業的健康發展。但事實上,政企分開后,民航總局同樣面臨著許多新課題,包括如何兼顧行業利益和消費者利益、如何在行政監管中既不越位又不缺位。以票價為例,消費者總是盼望票價越低越好,應當完全放開價格以實現充分競爭。但在民航總局看來,票價完全放開的條件還不成熟,容易引發惡性競爭。如果企業的利益受到很大損害,消費者的利益也無從談起。觀點不同使民航總局在消費者眼中仍然對企業庇護太多。再如最近的航班延誤補償政策,消費者認為民航總局出臺的意見太模糊;航空公司覺得這屬于企業提高競爭力的措施之一,政府部門不應插手。民航總局也很為難,既要讓消費者滿意,又不能干預企業的具體事務以免造成越位。

與企業一樣,民航總局徹底轉變職能、當好“裁判員”,也有一個不斷學習和逐步完善的過程。(白天亮)

人民日報 2004年7月20日

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