2008年10月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議經(jīng)過(guò)充分討論、認(rèn)真審議，一致通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。
農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的這個(gè)《決定》，明確了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則和戰(zhàn)略舉措，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。
新階段作出的新判斷
改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。中國(guó)改革是從農(nóng)村突破的，農(nóng)村的改革實(shí)際上開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的大門。其對(duì)中國(guó)整個(gè)改革開(kāi)放發(fā)展的貢獻(xiàn)，可以概括為兩個(gè)方面：一是探路的作用，農(nóng)村率先發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村率先發(fā)展基層民主，農(nóng)村率先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等，實(shí)際上為我們整個(gè)的改革和開(kāi)放探路；二是這30年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品的供給極大豐富，農(nóng)民為我們國(guó)家的現(xiàn)代化事業(yè)提供了豐富的農(nóng)產(chǎn)品、廉價(jià)勞動(dòng)力，也提供了大量的資金。所以說(shuō)農(nóng)村的發(fā)展為我們整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，為戰(zhàn)勝各種困難，為保持社會(huì)穩(wěn)定起到了基礎(chǔ)性的支撐作用。
改革開(kāi)放30年后，我們國(guó)家進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。這次《決定》作出了一個(gè)新的判斷，那就是“三個(gè)進(jìn)入”：我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。
在這樣的歷史判斷下，我們?nèi)绾雾槕?yīng)億萬(wàn)農(nóng)民過(guò)上美好生活的新期待，如何用創(chuàng)新的思路實(shí)現(xiàn)到2020年農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番的目標(biāo)？《決定》用非常明確的話概括了今后的指導(dǎo)思想和基本方針，那就是要堅(jiān)持實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活。《決定》主要分為三大塊：第一塊是制度建設(shè)，第二塊是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，第三塊是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，每一塊講的政策都體現(xiàn)了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基本的方針和思路。
“把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，把走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求。”《決定》里的這三句話可以說(shuō)是這個(gè)文件的重要支柱，這三句話在黨的十七大報(bào)告里都有，但是十七屆三中全會(huì)用戰(zhàn)略任務(wù)、基本方向、根本要求給這三件大事定了位，也就是對(duì)今后整個(gè)中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的清晰定位。
農(nóng)民增收困難是現(xiàn)代化進(jìn)程中頭等難題
改革開(kāi)放30年后，中國(guó)農(nóng)村和30年以前已經(jīng)不可同日而語(yǔ)，1978年農(nóng)民一個(gè)日工平均8毛錢，一年人均消費(fèi)糧食199公斤，30年后農(nóng)民收入大幅度增加，城市菜籃子也豐富了。這幾年惠農(nóng)政策力度很大，但是現(xiàn)在遇到一個(gè)最大的困難就是農(nóng)民增收，主要是缺乏一個(gè)有力的支撐。可以說(shuō)，農(nóng)民增收困難，是現(xiàn)代化進(jìn)程中頭等的難題。
單就城鄉(xiāng)收入差距而言，去年，城鎮(zhèn)居民的可支配收入比農(nóng)民的人均純收入要高3.33倍，實(shí)際上收入差距可能比這個(gè)還要大，那么為什么我們強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度這么大，而我們城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的勢(shì)頭遏制不了呢？主要有幾個(gè)原因：
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種要素是從農(nóng)村往城里流，勞動(dòng)力、農(nóng)村資金大都被城市吸走了。其次，在公民收入再分配方面，我們雖然加大了力度，財(cái)政支農(nóng)資金的總量、增長(zhǎng)速度都是最高的，但是我們整個(gè)農(nóng)村的需求太大了，這些資金相對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展來(lái)講，可以說(shuō)是杯水車薪。再次，整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民在國(guó)民收入初次分配過(guò)程中處于不利地位：農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低，農(nóng)民種一斤稻谷就賺五六分錢；農(nóng)民工的工資還是偏低，最近這四五年平均每年增長(zhǎng)7%，比城鎮(zhèn)收入增長(zhǎng)速度，比國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度都要低；城市發(fā)展、工業(yè)發(fā)展征用了農(nóng)民的大量土地，但土地補(bǔ)償價(jià)格偏低。
黨的十七大報(bào)告提出，初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。在國(guó)民收入初次分配方面，我們還要更多向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民傾斜，只有這樣，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)才真正可以得到遏制。
土地制度的改革是重頭戲
在《決定》里面，土地制度的改革，是一個(gè)重頭戲，是一個(gè)很大的亮點(diǎn)。
黨的十七屆三中全會(huì)明確講，要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。
可以說(shuō)，30年前的農(nóng)村改革給農(nóng)民穿上了一雙合腳的鞋，因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候人民公社大集體是不合腳的。如今，黨中央提出農(nóng)村承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，這是給億萬(wàn)農(nóng)民吃了一顆長(zhǎng)效定心丸，農(nóng)民的土地權(quán)利是更加充分而有保障的。
關(guān)于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，我是自始至終參加《決定》的起草工作，只要仔細(xì)學(xué)習(xí)1984年以來(lái)中央關(guān)于農(nóng)村土地政策的所有文件，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)沒(méi)有一條政策和法律是限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的。《決定》明確指出，土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法自愿有償這個(gè)原則，這是基本的政策導(dǎo)向，不得采取任何形式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。我們還提出防止片面追求土地集中，《決定》在這一方面的政策與歷來(lái)的法律和政策完全是一脈相承的。
為了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，我們?nèi)ツ暝谌珖?guó)調(diào)查了2749個(gè)村莊，調(diào)查數(shù)據(jù)令人吃驚，2749個(gè)村莊中有23%已經(jīng)把一部分土地甚至全部土地轉(zhuǎn)包出租給他人耕種，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)比例更高，有美國(guó)專家看到這個(gè)調(diào)查數(shù)據(jù)說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民自發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)率在發(fā)展中國(guó)家?guī)缀跏亲罡叩摹?/p>
對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度，有人認(rèn)為家庭承包經(jīng)營(yíng)可以解決溫飽但解決不了致富和小康問(wèn)題，有人主張要大規(guī)模集中土地搞集中經(jīng)營(yíng)。我覺(jué)得這些認(rèn)識(shí)還要進(jìn)一步討論和澄清。在中國(guó)，目前土地對(duì)農(nóng)民來(lái)講是非常重要的，可以說(shuō)農(nóng)民與土地就是唇齒相依，土地是農(nóng)民最重要的一個(gè)生活保障。雖然2億多農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)城打工了，但是他們有一半左右就業(yè)不穩(wěn)定。如果我們的經(jīng)濟(jì)一旦出現(xiàn)波動(dòng)，農(nóng)民就會(huì)失業(yè)，而農(nóng)村土地被收走了，他們的進(jìn)退就沒(méi)有了根基。所以，在我們社會(huì)保障制度不健全的情況下，有些事情可以探索，但是要說(shuō)大規(guī)模集中土地搞大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)，不適合中國(guó)國(guó)情。我們千萬(wàn)不能一廂情愿，一定要尊重農(nóng)民的意愿，不能脫離我們的國(guó)情。
中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情是，有2億多農(nóng)戶，一家平均大概七八畝地的土地規(guī)模，這么小規(guī)模怎么和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相銜接，而且農(nóng)戶如何能保護(hù)自己的權(quán)益呢？
我們強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系要長(zhǎng)久不變，并不是固化小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)，《決定》在講長(zhǎng)久不變的同時(shí)，又講了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變：第一個(gè)轉(zhuǎn)變就是家庭的經(jīng)營(yíng)，要向采用先進(jìn)的科技和生產(chǎn)手段這個(gè)方向轉(zhuǎn)變，家庭經(jīng)濟(jì)提高集約化水平；第二個(gè)轉(zhuǎn)變是從統(tǒng)的角度來(lái)講，要向發(fā)展農(nóng)民多種形式的聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)體系這個(gè)方向轉(zhuǎn)變，核心問(wèn)題就是提高農(nóng)民組織化水平。《決定》用了16個(gè)字清晰地勾畫(huà)了農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的方向，就是“服務(wù)農(nóng)民，進(jìn)退自由，權(quán)利平等，管理民主”。按照這個(gè)要求，我們要把這些合作組織發(fā)展成引領(lǐng)億萬(wàn)農(nóng)民走向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。
為防止一些地方政府利用權(quán)力來(lái)干涉農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《決定》明確用了“三個(gè)不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。所以說(shuō)，今后我們應(yīng)該更多采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，發(fā)育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，讓它自然流轉(zhuǎn)，不要急于求成。
另外，現(xiàn)在土地征用問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)。我們?nèi)ツ陮?duì)全國(guó)2749個(gè)村莊進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)橥恋貑?wèn)題上訪的農(nóng)民占到65%，其中因?yàn)檎鞯卦斐缮鐣?huì)矛盾的上訪占到44%。
這次，十七屆三中全會(huì)對(duì)征地制度改革制定了非常明確的方向和原則，就是要嚴(yán)格界定公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的范圍，縮小強(qiáng)制性征地的范圍，合理補(bǔ)償農(nóng)民，解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，要保證他們的基本生活長(zhǎng)期有保障。
繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”投入和支持力度
十七屆三中全會(huì)認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。實(shí)現(xiàn)這“三最”，除了明確目標(biāo)、制訂規(guī)劃，還需要加大投入。
那么錢從哪里來(lái)？第一塊是財(cái)政的錢，第二塊是金融的錢，還包括整個(gè)社會(huì)的資金。關(guān)于增加國(guó)家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入，《決定》用了三個(gè)“大幅度”，這是從來(lái)沒(méi)有的。三個(gè)“大幅度”指的是大幅度增加國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入。一直到2020年，國(guó)家都會(huì)嚴(yán)格按照這個(gè)要求調(diào)整國(guó)民收入再分配格局和財(cái)政結(jié)構(gòu)。
除了財(cái)政投入，還要加大金融的支持力度。我們對(duì)全國(guó)2000多農(nóng)戶進(jìn)行的一項(xiàng)金融調(diào)查發(fā)現(xiàn)，真正能夠從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)得到貸款的農(nóng)戶只占1/3，可以說(shuō)，目前，農(nóng)村金融是整個(gè)農(nóng)村改革最薄弱的領(lǐng)域，農(nóng)民貸款難是農(nóng)民增收的重大制約因素。
為了改變這種狀況，《決定》明確講要綜合采用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，通過(guò)定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村。所有的金融機(jī)構(gòu)都有積極支持農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)和責(zé)任。因?yàn)椋ㄔO(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，大量投入是長(zhǎng)期性投入，光靠財(cái)政是不行的。
《決定》從制度層面入手，不僅著力于健全嚴(yán)格規(guī)范的土地管理制度、穩(wěn)定和完善基本經(jīng)營(yíng)制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，還強(qiáng)調(diào)要建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，特別對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，《決定》也做出了政策導(dǎo)向。
據(jù)我們測(cè)算，到2020年，農(nóng)村起碼還有1億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民需要向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這是一個(gè)巨大的任務(wù)。《決定》明確了“三個(gè)方面”的政策導(dǎo)向即引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，特別是講到要保障外出務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。基本的思路就是平等對(duì)待、一視同仁，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)以后在醫(yī)療、子女就學(xué)、 公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、勞動(dòng)就業(yè)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益，特別要擴(kuò)大工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面；養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法將盡快制定和實(shí)施，而且在城市穩(wěn)定居住和就業(yè)的農(nóng)民工，中小城市要放寬落戶條件，要真正讓這些農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘛?/p>
可以說(shuō)，《決定》是一個(gè)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的文件，是一個(gè)增加農(nóng)民收入的文件，是一個(gè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的文件。我們相信，有黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，靠?jī)|萬(wàn)農(nóng)民不懈努力，我們農(nóng)村的落后面貌一定會(huì)改變，我們億萬(wàn)農(nóng)民一定會(huì)過(guò)上幸福美好的新生活！ (國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng) 韓俊）
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