更科學地規劃未來
——政策法規司司長王守智談《土地利用總體規劃編制審查辦法》
《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》（查看）經國務院審議通過后，當前，地方各級土地利用總體規劃修編正在加快推進。規范土地利用總體規劃編制和審查報批工作，國土資源部制定了《土地利用總體規劃編制審查辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》的出臺，對規劃編制工作和規劃審查報批程序作出什么樣的新規定，對土地利用總體規劃編制帶來什么樣的影響？為進一步理解《辦法》的主要內容和精神，記者采訪了部政策法規司司長王守智。
為提高新一輪土地利用規劃編制的科學性和可操作性，《辦法》經反復修改論證后出臺。
記者：起草這個《辦法》是出于什么考慮，與原來的《土地利用總體規劃編制審批規定》有何區別？
王守智：1997年10月，原國家土地管理局第7號令頒布實施了《土地利用總體規劃編制審批規定》（以下簡稱《規定》），對規范土地利用總體規劃編制和審批，提高規劃的科學性，起到了積極的作用。但是，隨著經濟社會的快速發展，土地利用供需形勢、規模、結構和布局發生了重大變化，特別是去年8月，國務院審議通過了《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《綱要》），明確了新一輪土地利用總體規劃的指導思想、規劃原則、規劃目標、規劃任務和規劃內容等，原有《規定》已遠遠不能適應新一輪規劃編制工作的要求。為全面落實《綱要》精神，進一步規范規劃編制工作和規劃審查報批程序，提高土地利用總體規劃的科學性和可操作性，迫切需要對《規定》進行修訂。
記者：據了解，這個《辦法》的起草從新一輪土地利用規劃修編啟動就開始著手研究了。具體經過是怎樣的？
王守智：按照部立法工作的總體部署，部規劃司從2005年起就在全面總結《規定》實施經驗和成效的基礎上，開始組織力量研究起草《辦法》，并在起草過程中，多次征求相關部門和單位的意見，形成了《辦法》初稿。
2008年，隨著新一輪土地利用總體規劃修編工作的推進，有關業務司局進一步加快了立法步伐，并多次在土地利用總體規劃修編工作座談會上征求意見。
我司收到送審稿后，又進行了修改完善，形成了征求意見稿，發各省（區、市）國土資源行政主管部門以及部機關各司局征求意見，同時在互聯網上征求社會各界意見。根據反饋意見，我們會同有關業務司局對征求意見稿逐條進行了修改完善。2009年1月5日，第一次部務會議審議并原則通過了這個辦法。
按照土地利用總體規劃編制和審查報批的流程，《辦法》依次對規劃編制、規劃內容，規劃的審查和報批等做出明確規定
記者：當前各地最關心的，就是新一輪土地利用總體規劃的編制原則、應當包括的內容以及規劃的審查和報批程序等，請您解讀一下《辦法》在這些方面的規定？
王守智：起草《辦法》的總體思路是：根據《綱要》確定的指導原則和目標任務，遵循程序與實體并重的原則，按照土地利用總體規劃編制和審查報批的流程，依次對規劃編制、規劃內容，規劃的審查和報批等做出明確規定，以提高《辦法》的可操作性。
關于規劃編制，《辦法》第七條明確了土地利用總體規劃的編制原則，規定：編制土地利用總體規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針。同時，為了提高規劃編制過程中的公眾參與，《辦法》第十三條還明確規定，對土地利用總體規劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規劃內容，應當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。此外，考慮到規劃編制具有較強的專業性，《辦法》第十五條對承擔規劃編制的單位應當具備的條件作了明確的規定。
關于規劃內容，考慮到各級土地利用總體規劃具有的一般性與特殊性，《辦法》第十六條首先對土地利用總體規劃應當包括的一般性內容作了明確規定，包括：現行規劃實施情況評價，規劃背景與土地供需形勢分析，土地利用戰略，規劃主要目標確定，土地利用結構、布局和節約集約用地的優化方案，土地利用的差別化政策，規劃實施的責任與保障措施等。
同時，在第十七條、第十八條、第十九條和第二十條，分別明確了省級、市級、縣級、鄉級土地利用總體規劃應當突出的重點內容，以體現不同層級土地利用總體規劃的特點。
關于規劃的審查和報批，《辦法》分別對土地利用總體規劃大綱以及土地利用總體規劃的審查和報批的原則、主體、程序、時限、審查內容、審查依據作出了具體規定。土地利用總體規劃審查報批分為土地利用總體規劃大綱審查和土地利用總體規劃審查報批兩個階段（第二十三條第一款），土地利用總體規劃大綱審查通過后，方可進入土地利用總體規劃編制和報批階段（第二十五條）。土地利用總體規劃按照下級規劃服從上級規劃的原則，自上而下逐級審查報批（第二十六條）。另外，為規范規劃審查工作，提高審查效率，《辦法》專門增加了對審查報批階段時限的規定：有關國土資源行政主管部門應當自收到人民政府轉來的下級土地利用總體規劃之日起5個工作日內，征求有關部門和單位意見，并自收到有關部門和單位的意見之日起15個工作日內，完成規劃審查工作。
記者：我注意到，《辦法》提出，根據需要可編制跨行政區域的土地利用總體規劃，同時提出，村莊土地利用總體規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要內容。請問這是出于怎樣的考慮？
王守智：作為一項新的考慮，《辦法》第六條提出，根據需要可編制跨行政區域的土地利用總體規劃。同時提出，村莊土地利用總體規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要內容。各地應當在編制鄉（鎮）土地利用總體規劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學規劃和統籌安排。
提出編制跨行政區域的土地利用總體規劃主要是出于優化土地利用結構和布局，促進各區域協調統籌發展的考慮。強調編制村莊土地利用總體規劃則是為了適應整村推進田、水、路、林、村綜合整治的要求，將土地利用規劃編制與新農村建設、城鄉統籌發展有機結合，體現小規劃服務大戰略的指導思想。
《辦法》明確了城市建設等相關規劃與土地利用總體規劃的銜接關系
記者：近年來，各類規劃特別是土地利用總體規劃和城市建設總體規劃的銜接問題成為規劃實施和土地管理中的突出問題，對于這一方面，《辦法》是如何明確的？
王守智：關于規劃銜接，為明確土地利用總體規劃的法律地位，體現規劃在落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設中的重要作用，《辦法》第三條明確，土地利用總體規劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制，規劃城鄉建設和統籌各項土地利用活動的重要依據。各地區、各部門、各行業編制的城市、村鎮、能源、交通、水利、生態環境建設等相關規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。（記者王博）
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