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2011年02月12日09:12 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

民政部11日發布《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》（征求意見稿），面向社會公開征求意見，如有意見請發至電子郵箱：zhxf@mca.gov.cn,wzp@mca.gov.cn，意見征求截至2011年2月28日。全文如下：

社會養老服務體系建設“十二五”規劃（征求意見稿）

為積極應對人口老齡化，建立起以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系，實現黨的十七大確立的“老有所養”的戰略目標和十七屆五中全會提出的“優先發展社會養老服務”的要求，根據《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》及《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》，制定本規劃。

第一章 規劃背景

第一節 現狀和問題

自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，并日益呈現老年人口基數大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人數量劇增等態勢。截至2009年底，我國60歲及以上老年人口已達1.67億，占總人口的12.5%，80歲及以上的高齡老人1899萬，占老年人口的11.4%。加強社會養老服務體系建設的任務十分繁重。

近年來，在黨和政府的高度重視下，各地出臺政策措施，加大資金支持力度，使我國的社會養老服務體系建設取得了長足發展。養老機構數量不斷增加，服務規模不斷擴大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2009年底，全國各類收養性養老機構已達4萬個,涵蓋福利院、養護院、敬老院、榮軍養老機構、老年公寓等多種類型，養老床位達289萬張，比1999年增長了近2倍。社區養老服務設施得到進一步改善，社區日間照料服務逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區服務中心1萬個，留宿照料床位1.5萬張，日間照料床位3萬張。居家養老服務從無到有，從點到面，取得了較好進展，一個以保障高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點，借助專業化養老服務組織，提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健等服務的居家養老服務網絡初步形成。養老服務的運作模式、服務內容、操作規范等也不斷探索創新，積累了有益的經驗。

但是，我國社會養老服務體系建設仍然處于起步階段，還存在著與新形勢、新任務、新需求不相適應的地方, 主要表現在：缺乏統籌規劃，體系建設缺乏連續性；社區養老服務設施和養老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出；設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫療康復、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區域之間、城鄉之間發展不平衡；政府投入比例少，民間投資規模有限；服務隊伍專業化程度不高，行業發展缺乏后勁；國家出臺的優惠政策落實難，落實不到位；服務規范、行業自律和市場監管有待加強等。

第二節 挑戰和機遇

我國的人口老齡化是在“未富先老”、社會保障制度不完善、城鄉和區域發展不平衡、家庭養老功能弱化的形勢下發生的，社會養老服務體系建設面臨前所未有的挑戰。

加強社會養老服務體系建設，是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。目前，我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。預計到2015年，老年人口將達到2.15億，約占總人口的15%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。同時，與發達國家人口老齡化特點不同，我國農村人口老齡化水平高于城鎮，絕大部分老年人生活在農村，由于城市化進程的加快，農村的養老問題十分嚴重。隨著人口老齡化的加劇，人民群眾的養老服務需求日益增長，加快社會養老服務體系建設已刻不容緩。

加強社會養老服務體系建設，是適應傳統養老模式轉變、滿足人民群眾養老需求的必由之路。長期以來，我國實行以家庭養老為主的養老模式，但隨著計劃生育基本國策的實施，以及經濟社會的轉型，家庭規模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。目前，我國戶均規模3.16人，較改革開放之初的4.61人下降了31.5%。城鄉老年空巢家庭比例不斷上升，城市老年空巢家庭已達到49.7%，農村老年空巢家庭已達到38.3%。家庭規模的縮小和結構變化使其養老功能不斷弱化，對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增。

加強社會養老服務體系建設，是解決失能、半失能老年群體養老問題、促進社會和諧穩定的當務之急。目前，我國城鄉老年人失能、半失能率達到19.6%，其中城市為14.6%，農村已超過20%。隨著人口老齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續增長，照料和護理問題日益突出。但是，由于現代社會競爭的激烈和生活節奏的加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，無暇也無力照護失能、半失能老年人，這只有通過發展社會養老服務來解決。

加強社會養老服務體系建設，是擴大消費和促進就業的有效途徑。龐大的老年人群體對照料和護理的需求，有利于養老服務消費市場的形成。一方面，加強社區居家養老設施、養老機構建設，能夠直接帶動建筑、機械、鋼材、水泥等產業的發展，另一方面，開展養老服務，能夠有力地促進社會就業和再就業。據推算，2020年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規模將超過5000億元，可新增社會就業崗位超過710萬個。

在面對挑戰的同時，我國的社會養老服務體系建設也面臨著前所未有的發展機遇。黨的十七大提出了“老有所養”的戰略目標,十七屆五中全會提出了“優先發展社會養老服務”的方針,加強社會養老服務體系建設，已越來越成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。

第二章 內涵和定位

第一節 內涵

社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。

社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，著眼于老年人的實際需求，提供具有適宜技術的養老服務，優先保障孤老優撫對象、“三無”、“五保”及低收入的高齡、獨居、失能等養老困難老年人的服務需求。

社會養老服務體系建設是應對人口老齡化的一項長期戰略任務，是堅持政府主導，鼓勵社會參與，不斷完善管理制度，豐富服務內容，健全服務標準，滿足人民群眾日益增長的養老服務需求的持續發展過程。本建設規劃僅著眼于構建體系建設的基本框架。

第二節 功能定位

根據當前我國經濟社會發展水平，我國的社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個有機部分組成。

居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供交通和伴陪、老年食堂、法律服務和提供就業機會等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。對居家養老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置各種必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量。

社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。在城市，結合社區服務設施建設，增加托老設施網點，增強社區養老服務能力，打造居家養老服務平臺。通過倡議、發動、引導志愿活動及建立勞務儲蓄制度等方式，動員各類人群參與社區養老服務。 鼓勵健康老人、低齡老人為高齡老人服務，提倡鄰里互助。在農村，結合城鎮化發展和新農村建設，以鄉鎮敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養的養老床位，逐步向區域性養老服務中心轉變。有條件的農村社區，可探索建設社區老年日間照料服務設施，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務。

機構養老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現其基本養老服務功能。養老服務設施建設重點包括老年養護機構和其他類型的養老機構。老年養護機構主要為失能、半失能的老年人提供專門服務，重點實現以下功能：1、生活照料。設施應符合無障礙建設要求，配置必要的附屬功能用房，滿足老年人的穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內外移動等日常生活需求。2、康復護理。具備開展康復、護理和應急處置工作的設施條件，并配備相應的康復器材，幫助老年人在一定程度上恢復生理功能或減緩部分生理功能的衰退。3、緊急救援。具備為老年人提供突發性疾病和其它緊急情況的應急處置救援服務能力，使老年人能夠得到及時有效的救援。老年養護機構還應利用自身的資源優勢，培訓和指導社區養老服務組織和人員，提供居家養老服務，實現示范、輻射、帶動作用。其他類型的養老機構根據自身特點，為不同類型的老年人提供集中照料等服務。

第三章 指導思想和基本原則

第一節 指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以實現全體人民“老有所養”為目標，深入貫徹落實科學發展觀，從我國基本國情出發，堅持政府主導、政策扶持、統籌規劃，在“十二五”期間，基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，滿足老年人多層次、多樣化的養老服務需求，讓老年人安享晚年生活，共享經濟社會發展成果。

第二節 基本原則

一、統籌規劃、分級負責。加強社會養老服務體系建設是一項長期的戰略任務，各級政府應對養老機構和社區養老服務設施等的建設和發展統籌考慮、整體規劃。中央制定全國總體規劃，確定建設目標和主要任務，制定優惠政策，支持重點領域建設；地方制定本地規劃，承擔主要建設任務，落實優惠政策，推動形成基層網絡，保障其可持續發展。

二、政府主導、多方參與。加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護社會養老服務的公益性。發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業界限，開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務等多種模式，鼓勵社會力量興辦養老機構。充分發揮專業化社會組織的力量，不斷提高社會養老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現合作共贏。

三、因地制宜、突出重點。根據區域內老年人口數量和養老服務發展水平，充分依托現有資源，合理安排社會養老服務體系建設項目。以長期照料、護理康復和社區日間照料為重點，分類完善不同養老服務設施的功能，優先解決好需求最迫切的孤老優撫對象、“三無”老人、“五保”及失能、半失能老年人的照料和護理問題。

四、深化改革、持續發展。各級政府要積極增加投入，擴大養老服務設施增量，切實深化改革，努力盤活存量。要在政府職能轉換、國有事業單位改革和社區建設的過程中，統籌推進公辦養老機構的改革，推動體制機制和制度創新。要不斷改進管理，完善養老服務的服務規范、建設標準、評價體系，促進信息化建設，加快以養老護理員、社會工作者為重點的養老服務專業隊伍建設，確保養老機構良性運行和可持續發展。

第四章 建設目標和任務

第一節 建設目標

到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。每千名老年人擁有養老床位數達到30張，直接新增養老服務就業崗位500萬個。居家養老和社區養老服務網絡基本健全。

第二節 建設任務

以社區日間照料中心和專業化養老機構為重點，通過新建、改擴建和購置，改善社會養老服務體系的基礎設施條件。充分考慮經濟社會發展水平和人口老齡化發展程度，“十二五”期間，增加日間照料床位和機構養老床位300萬張，實現養老床位總數翻一番；改造30%的現有床位，使之達到建設標準。具體是：

在居家養老層面，鼓勵對有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造，為老年人洗澡、如廁、做飯、戶內活動等方面提供便利。采取政府出資、社會捐贈、個人購買服務等多種方式,解決資金瓶頸問題。弘揚中華民族的傳統美德，探索研究制度性的措施，鞏固家庭養老的地位。

在社區養老層面，重點建設老年人日間照料中心等設施。城市社區達到基本覆蓋，農村社區達到半數以上覆蓋。

在機構養老層面，重點建設社會福利院、養老院、敬老院、榮軍院、老年公寓等養老機構。在國家和省一級，建設若干養老示范項目。為每個縣（區、市）配備一輛養老服務示范專用車。

促進現代科技成果的轉化和應用，依托現代技術手段，加強居家養老、社區養老服務及機構養老信息化建設，為政府采集行業信息、公眾接受養老服務、行業規范化發展提供支持。

第三節 建設方式

要充分利用現有資源，盤活存量資產，立足改擴建；在不具備改擴建條件的地方適當新建；在缺乏建設用地和公共設施的社區適當購置；新建的小區要統籌規劃，建設養老服務設施。設備更新改造和信息化建設應同步進行。

鼓勵通過整合、置換或轉變用途等方式，將閑置的醫院、學校、企業以及各類公辦培訓中心、活動中心、療養院、小旅館、小招待所等設施資源改造用于養老服務。

第四節 運行主體

各級政府要在社會養老服務體系建設的規劃指導、培育市場、投資帶動和示范引導等方面發揮主導作用，同時，鼓勵社會力量參與建設和運營。高端的養老服務需求，鼓勵利用市場機制，由社會力量投資經營，各級政府可以根據實際需要予以適當的政策扶持。

各級政府是公辦養老機構的投資主體和國有資產的監管人，負有保障機構正常運行的職責。在不改變國有資產屬性的情況下，鼓勵推進公辦養老機構運營機制改革，以創新機制，增強活力。

規劃內新建的老年養護機構和社區日間照料設施，優先保障孤老優撫對象、“三無”、“五保”及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的養老服務需要。有條件的，可以采取公建民營等方式，通過招投標選定各類專業化的機構負責運營。負責運營的機構應堅持公益性質，通過服務收費、慈善捐贈、政府補貼等多種渠道籌集運營費用，確保自身的可持續發展。鼓勵社會辦養老機構收養政府供養對象，共享資源，共擔責任。

第五節 資金籌措

社會養老服務體系建設投資以地方投入為主，鼓勵社會捐資，中央予以適度補助，做到“保基本、廣覆蓋、可持續”。中央補助投資涵蓋不同層次、不同功能的養老服務項目，主要用于社區居家養老設施建設和養老機構建設，發揮帶動和示范作用。中央補助投資根據年度投資預算和建設需求情況安排。原則上，在中央支持的項目中，中央補助東部地區不超過總投資的30％、中部地區不超過總投資的50％、西部地區不超過總投資的70％。對于財政困難的老少邊窮地區、人口老齡化問題比較突出地區和國家有特殊政策的地區，中央視情況采取包建的辦法安排補助。中央歸集的彩票公益金要積極支持發展社會養老服務。

地方投資由地方各級政府和項目單位等多方籌措。省級政府應在財政預算中安排部分投資用于中央補助項目建設。

鼓勵引導企業、公益慈善組織及其他社會力量資助或興辦養老機構或設施。

第五章 保障措施

一、強化統籌規劃，加強組織領導。從構建社會主義和諧社會的戰略高度，充分認識加強社會養老服務體系建設的重要意義，認真貫徹落實中央提出的“發展多層次的社會化養老服務，加大對公益性養老服務設施建設與經營的支持，引導社會資金投入養老服務領域。加強養老護理職業教育，發展面向老年人的家政、護理康復等服務”的要求，增強使命感、責任感和緊迫感，將社會養老服務體系建設擺上各級政府的重要議事日程，納入經濟社會發展規劃，切實抓實抓好。成立由各地民政、發展改革、老齡部門牽頭，相關部門參與的工作機制，加強組織領導，加強協調溝通，加強對規劃實施的督促檢查，確保規劃目標的如期實現。鼓勵社會各界對規劃實施進行監督。

二、加大資金投入，建立長效機制。對公辦養老機構保障所需經費，列入財政預算并建立動態保障機制。對社會組織興辦或者運營的養老機構通過政府購買服務或政府補貼等多種方式予以支持。

三、建立制度標準，確保規范運營。建立、健全養老服務相關法規和準入、退出、監管制度，規范養老服務市場行為。加快出臺和完善養老服務的相關服務標準、設施標準和管理規范。抓緊制定養老機構建設標準，建立等級評定制度，完善老年人社會福利機構基本規范和建筑設計規范。建立養老服務評估制度。健全標準管理體系，大力推動各級各類標準在養老服務行業中貫徹落實。

四、完善扶持政策，推動健康發展。按照當前的土地劃撥目錄，保障對社會養老服務體系建設的土地供應。有針對性地進一步研究制定土地供應、稅費優惠、財政補助、社會保險等相關扶持政策。有條件的地方，可以探索實施老年護理保險，增強老年人對護理照料的支付能力。建立科學合理的價格形成機制，規范服務收費項目和標準。

五、創新體制機制，強化專業管理。建立公開、平等、規范的養老服務準入制度。在確保國有資產保值增值、維護老年人合法權益的前提下，積極支持以公建民營、民辦公助、委托管理、合資合作、購買服務等多種方式發展養老服務事業。對公辦養老機構，應充分發揮其基礎性、示范性作用。有條件的地方，要結合事業單位的改革，積極推進法人治理、經營者聘任、員工聘用、服務功能承包或公建民營，培育發展專業化的養老服務經營管理機構，增強公辦養老機構自身發展的生機和活力。加強對社會辦養老機構的扶持發展和監督管理。在準入退出、監督管理、政策扶持等方面，除部分管理、服務和技術標準外，實行分類扶持，逐步形成多層次、多樣化的養老機構發展格局。鼓勵專業機構以輸出管理團隊、開展服務指導等方式參與養老服務設施運營，引導養老機構向規模化、專業化發展。

六、加快人才培養，提升服務質量。加強養老護理職業教育，有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，開辟養老服務培訓基地，加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人才，提高養老服務從業人員的職業道德、業務技能和服務水平。將養老機構納入護理類專業實習基地范圍，鼓勵大專院校學生到各類養老機構實習。制定從業人員職業技術等級評定制度，實行各類養老機構從業人員的職業資格認證和持證上崗制度。探索建立在養老服務中引入專業社會工作人才的機制，開展社會工作的學歷教育和資格認證。增設社區養老服務公益性崗位，支持養老機構吸納就業困難群體就業。有條件的地區，可探索實行養老服務崗位政府補貼制。加快培育從事養老服務的志愿者隊伍，實行志愿者注冊制度，形成專業人員引領志愿者的聯動工作機制。

七、運用現代科技進步成果，提高科學管理水平。以社區老年人服務需求為導向，以社區日間照料中心為依托，按照統籌規劃、實用高效的原則，采取便民信息網、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務手冊、社區呼叫系統、有線電視網絡等多種形式，構建社區養老服務信息網絡和服務平臺，為社區居家老年人提供便捷高效的服務。在養老機構中，推廣建立老年人基本信息電子檔案，通過網上辦公實現對養老機構的日常管理，建成以網絡為支撐的機構信息平臺，實現居家、社區與機構養老服務的有效銜接，提高服務效率和管理水平。

各地可根據本規劃，結合實際，制定本地區的社會養老服務體系建設規劃。

(本文來源：中國政府網 )

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