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社會(huì)各階層均盼個(gè)稅負(fù)擔(dān)明顯降低，政府卻力保個(gè)稅收入占比能夠上升，兩者目標(biāo)迥異
□ 財(cái)新《新世紀(jì)》記者 王長(zhǎng)勇 | 文
到5月31日個(gè)人所得稅法修正案草案征集意見(jiàn)結(jié)束，社會(huì)公眾提交意見(jiàn)已經(jīng)超過(guò)23萬(wàn)條，遠(yuǎn)超2006年勞動(dòng)合同法草案近19萬(wàn)條的紀(jì)錄，也創(chuàng)下人大單項(xiàng)立法網(wǎng)上征集意見(jiàn)數(shù)目之最。
問(wèn)題是，草案會(huì)否因超過(guò)23萬(wàn)條意見(jiàn)作出重大調(diào)整？公眾意見(jiàn)如何在個(gè)稅修正中體現(xiàn)？對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委官員稱，人大相關(guān)部門將對(duì)征集意見(jiàn)整理分類，并將專門召開(kāi)會(huì)議，討論社會(huì)公眾意見(jiàn)。
本次個(gè)稅修正案草案，由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局共同起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。4月20日-22日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議一審未能通過(guò)。之后才有4月25日全國(guó)人大常委會(huì)在網(wǎng)上公布草案，向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。
“雖然社會(huì)公眾的意見(jiàn)很多，但大幅調(diào)整草案的可能性不大。”多位受邀參與政府個(gè)稅修正討論會(huì)的專家對(duì)財(cái)新《新世紀(jì)》稱，公眾對(duì)個(gè)稅修正的意見(jiàn)五花八門，很難令大家都覺(jué)得滿意。最終的修正，主要還是由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)稅部門溝通協(xié)商確定。
當(dāng)然，對(duì)社會(huì)公眾的意見(jiàn)，人大常委有可能會(huì)適當(dāng)作出回應(yīng)。比如，工薪所得免征額在每月3000元的基礎(chǔ)上，再提高幾百元，或微調(diào)稅率級(jí)距、適當(dāng)降低中高工薪者的稅負(fù)，等等。
本次個(gè)稅修正案草案是由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)審議的，若需修改草案，人大是否會(huì)返回給國(guó)務(wù)院？對(duì)此，國(guó)務(wù)院法制辦官員對(duì)財(cái)新《新世紀(jì)》記者說(shuō)，“草案提交人大后，我們就不再管了。如果人大修改草案，會(huì)征求一下我們的意見(jiàn)，但不是返回來(lái)讓我們修改。”
面對(duì)社會(huì)公眾和眾多專家對(duì)草案的修改調(diào)整意見(jiàn)，作為草案起草主導(dǎo)部門的財(cái)政部立場(chǎng)如何呢？“依然堅(jiān)持原則上不動(dòng)，至少3000元免征額不打算動(dòng)。”接近財(cái)政部的人士稱。
公眾意見(jiàn)何以體現(xiàn)
那么，社會(huì)公眾積極參與個(gè)稅修正的意義何在？“社會(huì)公眾的意見(jiàn)，人大工作人員會(huì)逐條看，并整理分類。”全國(guó)人大常委會(huì)官員稱，將由全國(guó)人大法律委員會(huì)、常委會(huì)法工委聯(lián)合全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委，專門召開(kāi)會(huì)議，討論征集到的公眾意見(jiàn)。
人大常委會(huì)有關(guān)部門，首先會(huì)對(duì)公眾意見(jiàn)整理分類，具體是將23萬(wàn)多條意見(jiàn)歸納為幾個(gè)方面，列出每個(gè)方面的主要意見(jiàn)是什么，意見(jiàn)比較多的是什么。此外，將各方面的意見(jiàn)分為三大類型，一是有道理、可以采納的意見(jiàn)；二是可以考慮的意見(jiàn)；三是不宜采納的意見(jiàn)。分類的依據(jù)，并不是提意見(jiàn)人數(shù)多的就歸類為“有道理、可以采納的意見(jiàn)”。
“有些恰恰相反，人數(shù)多的意見(jiàn)，卻被歸到不宜采納的類型。”中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、人大常委會(huì)預(yù)工委法案室原主任俞光遠(yuǎn)說(shuō)。
比如，公眾對(duì)提高免征額的關(guān)注度很高，所提意見(jiàn)也最多，而且很多意見(jiàn)認(rèn)為越高越好。但是，立法是否采納公眾的意見(jiàn)，非常重要的是看有沒(méi)有道理。“作為納稅人，多數(shù)意見(jiàn)是提高到自己不交稅最好，但這不現(xiàn)實(shí)。”
根據(jù)國(guó)務(wù)院提交的個(gè)稅修正案草案，草案擬將工薪所得免征額由現(xiàn)行的2000元/月提高到3000元/月。對(duì)此，社會(huì)公眾普遍認(rèn)為過(guò)低，不少專家也呼吁，應(yīng)將免征額提高至5000元/月。
本次征集中大幅提高的意見(jiàn)，相當(dāng)多數(shù)可能將被歸為“不宜采納的意見(jiàn)”。就在人大常委會(huì)征集意見(jiàn)的同時(shí)，5月10日上午，全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和常委會(huì)法工委、預(yù)工委聯(lián)合召開(kāi)座談會(huì)，邀請(qǐng)政府部門、研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的十位財(cái)稅專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家，聽(tīng)取他們對(duì)個(gè)稅法修正案草案的意見(jiàn)。
會(huì)上，北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文、國(guó)稅總局稅收科研所所長(zhǎng)劉佐、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授湯貢亮、財(cái)政部科研所研究員孫鋼等多數(shù)專家認(rèn)為，將免征額提高至3000元/月是合適的。
參加專家座談會(huì)的全國(guó)人大官員有：全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員胡康生、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員郝如玉、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委副主任姚勝等。
當(dāng)被問(wèn)及“對(duì)專家觀點(diǎn)，人大官員有何看法和評(píng)論”，參會(huì)專家說(shuō)，“領(lǐng)導(dǎo)們都不表態(tài)，只是聽(tīng)我們專家的意見(jiàn)。”
“網(wǎng)上征集意見(jiàn)很多，但和目前的個(gè)稅納稅人相比，就微乎其微。”孫鋼說(shuō)，目前20多萬(wàn)條的意見(jiàn)，由8萬(wàn)多人所提，和現(xiàn)在8000多萬(wàn)人的個(gè)稅納稅人相比，幾乎可以忽略不計(jì)。“很難說(shuō)這些意見(jiàn)的代表面有多大。”
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗認(rèn)為，工薪個(gè)稅免征額的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該主要根據(jù)專業(yè)人員的研究確定。湯貢亮對(duì)財(cái)新《新世紀(jì)》記者說(shuō)，按財(cái)政部的數(shù)據(jù)，免征額提高至3000元后，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重，由目前的28%，下降到12%左右，“占比的確很低了。”
參與人大座談會(huì)的專家，多數(shù)認(rèn)為3000元的免征額較為合理，但同時(shí)，工薪收入的各個(gè)階層也均應(yīng)該減輕稅負(fù)。他們認(rèn)為，草案降低低工薪階層稅負(fù)的力度不夠，提高中等收入稅率、大幅增加高工薪收入稅負(fù)更是不合理。
湯貢亮建議，應(yīng)將5%稅率適用的月應(yīng)納稅所得額提高至2000元，將10%適用的月應(yīng)納稅所得額提高到5000元。孫鋼、劉劍文等多位專家建議，將最高邊際稅率由45%降為40%，清華大學(xué)教授李稻葵(微博專欄)更建議降為35%。
對(duì)于工薪所得個(gè)稅稅率和級(jí)次級(jí)距的改革，財(cái)政部的想法是由九級(jí)減少為六級(jí)，最高邊際稅率由45%降至35%，但這一想法沒(méi)最終未被采納。
據(jù)悉，本次個(gè)稅修正從2009年開(kāi)始研究討論，方案上上下下修改了很多次。有高層官員認(rèn)為，個(gè)稅要發(fā)揮對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)作用。
這導(dǎo)致45%的最高邊際稅率非但沒(méi)有降低，反而將其適用月應(yīng)納稅所得額從10萬(wàn)元調(diào)低至8萬(wàn)元，導(dǎo)致更多的高工薪所得者的稅負(fù)大幅上升。這樣把高工薪所得者等同為高收入者的思維，帶來(lái)很大的不公，因?yàn)榇罅客ㄟ^(guò)資源、財(cái)產(chǎn)和其他方面獲得巨額收入的人群，游離在個(gè)稅征管的范圍之外，而政府卻將縮小收入差距的板子，打在因高人力資本而獲得高薪的勞動(dòng)者身上。
眾多專家的呼吁，為人大常委會(huì)修改草案、降低最高邊際稅率帶來(lái)了一絲曙光。
本次修正另一被詬病之處，是中等工薪者的適用稅率提高了5個(gè)百分點(diǎn)，即應(yīng)納稅所得額在9000元至20000元的部分，稅率由20%上升至25%。因?yàn)閭€(gè)稅稅率超額累進(jìn)的特點(diǎn)，提高免征額帶來(lái)的稅負(fù)絕對(duì)額的降低，對(duì)沖了提高中等工薪稅率帶來(lái)的稅負(fù)上升，產(chǎn)生了中等工薪者稅負(fù)降低的幻覺(jué)。
2010年，城鎮(zhèn)就業(yè)者人均負(fù)擔(dān)的消費(fèi)性支出達(dá)到2167元/月，超過(guò)了每月2000元的免征額。但財(cái)政部一再拖延提高免征額，理由是要對(duì)個(gè)稅進(jìn)行大的改革。
現(xiàn)在看來(lái)，財(cái)政部將提高免征額和稅率級(jí)次級(jí)距的改革同時(shí)進(jìn)行，固然有提高免征額帶來(lái)的減稅效應(yīng)，實(shí)際上也提高了中等工薪者稅率和高工薪者的稅負(fù)。
眾多專家認(rèn)為，除了免征額提高帶來(lái)的普遍減稅，對(duì)低工薪者、中等工薪者、高工薪者稅率級(jí)次級(jí)距的改革，也應(yīng)獨(dú)立帶來(lái)減稅效應(yīng)；人大應(yīng)調(diào)整草案內(nèi)容，至少應(yīng)將適用20%稅率的月應(yīng)納稅所得額保持在原有水平。
微調(diào)，而不是改革
本次個(gè)稅修正案草案，于今年3月1日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)討論通過(guò)，社會(huì)公眾在人大審議前兩天(4月20日)獲知主要內(nèi)容。
之前，主持草案起草的財(cái)政部、國(guó)稅總局嚴(yán)守秘密。雖然國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)通過(guò)后，全國(guó)人大相關(guān)部門已介入討論和溝通，但被告知不得對(duì)外透露草案的絲毫內(nèi)容。
此外，為盡可能化解、稀釋社會(huì)公眾和輿論的不同意見(jiàn)，在人大常委會(huì)審議前，財(cái)政部聯(lián)合全國(guó)人大有關(guān)部門選定了一些財(cái)稅專家，統(tǒng)一對(duì)修正案草案內(nèi)容的解釋口徑；并在人大常委會(huì)審議前，由選定專家對(duì)中央電視臺(tái)等中央媒體編輯記者進(jìn)行培訓(xùn)，并要求受訓(xùn)記者采訪選定專家，通過(guò)報(bào)道向公眾解讀個(gè)稅修正案草案，基本基調(diào)是闡釋草案的合理性。
參加全國(guó)人大座談會(huì)的專家稱，對(duì)國(guó)務(wù)院提交的個(gè)稅修正案草案，財(cái)政部希望，全國(guó)人大常委會(huì)能不做修改一審?fù)ㄟ^(guò)。
出人預(yù)料的是，對(duì)草案中免征額過(guò)低、低工薪收入減稅有限、中等收入稅率上升、高收入稅負(fù)大幅提高等修正內(nèi)容，不但社會(huì)公眾表達(dá)了不滿，人大常委會(huì)眾多委員也提出了不同意見(jiàn)。因分歧過(guò)大，個(gè)稅修正案草案一審甚至未提交常委會(huì)表決。
俞光遠(yuǎn)曾參與了2005年和2007年的個(gè)稅修正改革。他說(shuō)，人大相關(guān)部門，在政府部門起草草案的過(guò)程中，會(huì)提出一些意見(jiàn)，對(duì)于人大的意見(jiàn)，有些被草案吸收進(jìn)去了，有的意見(jiàn)沒(méi)有吸收。當(dāng)政府提交草案，人大常委會(huì)開(kāi)始審議，常委會(huì)內(nèi)部會(huì)開(kāi)很多次會(huì)議討論，對(duì)提反對(duì)意見(jiàn)的，或者做工作，或者相互妥協(xié)做一點(diǎn)修改。對(duì)難以取得共識(shí)的意見(jiàn)，有時(shí)會(huì)要求財(cái)政部派人來(lái)解釋說(shuō)明，“基本上是在意見(jiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一后才提交表決。”
對(duì)于少數(shù)堅(jiān)持不同意見(jiàn)的，表決時(shí)或者棄權(quán)，個(gè)別的投反對(duì)票，但不影響大局。
對(duì)于本次個(gè)稅修正，俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，一方面要對(duì)有不同意見(jiàn)的做工作，一方面吸收委員和公眾的意見(jiàn)，適當(dāng)修改草案，應(yīng)爭(zhēng)取二審?fù)ㄟ^(guò)。
按慣例，人大常委會(huì)每年會(huì)制定當(dāng)年的立法計(jì)劃，并于“兩會(huì)”后向社會(huì)公布，但今年的立法計(jì)劃，時(shí)至6月依然沒(méi)有公布。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委官員對(duì)財(cái)新《新世紀(jì)》記者說(shuō)，今年的立法計(jì)劃已經(jīng)制定完畢，已于5月中旬放到全國(guó)人大內(nèi)部網(wǎng)上。問(wèn)及6月常委會(huì)會(huì)議是否會(huì)安排個(gè)稅二審，這位官員稱不能確定，“個(gè)稅修正案也有三審的可能。”
財(cái)政部力爭(zhēng)免征額維持草案提出的每月3000元的標(biāo)準(zhǔn)，但是，參與人大座談會(huì)的多為專家表示，在公開(kāi)征集意見(jiàn)后，對(duì)社會(huì)公眾再提高數(shù)額的呼聲，預(yù)計(jì)人大常委會(huì)不會(huì)置若罔聞，哪怕是象征性地提高一些。
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青認(rèn)為，雖然免征額標(biāo)準(zhǔn)不宜再提高，但考慮到網(wǎng)上要求提高的呼聲很高，可適當(dāng)提高到3300元左右。
2005年修正個(gè)稅就有此先例，當(dāng)年8月，全國(guó)人大常委會(huì)審議個(gè)稅修正案草案，國(guó)務(wù)院提交的草案中，提出將免征額從每月800元提高至1500元。因?yàn)閷?duì)提高幅度爭(zhēng)議較大，9月27日，全國(guó)人大法律委、財(cái)經(jīng)委和全國(guó)人大常委會(huì)法工委舉行立法聽(tīng)證會(huì)，重點(diǎn)是1500元的免征額標(biāo)準(zhǔn)是否合適。
聽(tīng)證結(jié)果，人大采納了28位聽(tīng)證陳述人中3位的意見(jiàn)，在草案所提免征額基礎(chǔ)上增加了100元至1600元，修改后的草案于10月常委會(huì)會(huì)議上二審?fù)ㄟ^(guò)。
孫鋼介紹說(shuō)，當(dāng)時(shí)財(cái)政部提出1500元的標(biāo)準(zhǔn)，是全國(guó)各地免征額實(shí)際執(zhí)行的平均數(shù)，當(dāng)時(shí)法定標(biāo)準(zhǔn)是每月800元，但多數(shù)地方實(shí)際超過(guò)了1000元，而廣州等一些沿海發(fā)達(dá)城市實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了每月1600元。孫鋼表示，考慮到實(shí)際執(zhí)行的現(xiàn)狀，他當(dāng)時(shí)建議“干脆向高標(biāo)準(zhǔn)看齊，直接提高到1600元”。
雖然本次改革并未落定，但是，從政府和人大透露出來(lái)的改革意愿，不要再奢望工薪個(gè)稅免征額有大幅提高。專家預(yù)測(cè)，最終能提高至每月3500元就屬難得了。
在高收入城市，應(yīng)對(duì)個(gè)稅免征額過(guò)低，地方政府變相提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，比如，對(duì)企業(yè)主、高級(jí)管理人才和特殊人才等給予個(gè)稅返還，或者購(gòu)房、購(gòu)車等方面給予稅收優(yōu)惠。可以預(yù)期，在一線城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府變相提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的做法依然會(huì)暗流涌動(dòng)。
為何對(duì)工薪所得免征額，社會(huì)公眾和專家的意見(jiàn)差異如此之大？
中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇(微博專欄)認(rèn)為，免征額體現(xiàn)居民基本生活費(fèi)用不納稅的原則，免征額作為費(fèi)用減除額，不同經(jīng)濟(jì)境遇的人，應(yīng)當(dāng)實(shí)施差異化的費(fèi)用減除規(guī)定。
但目前的改革，仍未走出“一刀切”式的老路，在忽略人與人之間的費(fèi)用開(kāi)支差異的條件下，無(wú)論費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)提高到怎樣的水平，無(wú)論提高的頻率有多高，都屬于強(qiáng)化差異的調(diào)整，也都屬于有悖社會(huì)公平的調(diào)整，也就難以滿足人們的基本改革訴求。