■學習貫徹十七大報告精神系列筆談■汪玉凱
編者按：黨的十七大報告提出深入貫徹落實科學發展觀，實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。今后乃至更長一段時間，國民經濟將朝著又好又快的方向發展，以改善民生為重點的社會建設也將全面展開。報告充分肯定了改革開放在我國社會主義建設中的重要作用，認為方向和道路是完全正確的，成效和功績不容否定，停頓和倒退沒有出路，只有改革開放才能發展中國。同時指出，改革開放不可能一帆風順，也不可能一蹴而就。面對當前我國經濟社會生活中存在的諸多矛盾，國內學術界、理論界正在進行新一輪研究探討。為了推動思考，本報以“學習貫徹十七大報告精神系列筆談”為題，約請國內不同研究領域的部分專家撰寫文章，從今天起陸續發表，本文是第一篇。
黨的十七大報告中有關“大部制”改革的思路，引起各方的關注。那么究竟什么是“大部制”，中國為什么要進行大部制改革，大部制改革有可能出現什么樣的問題？本文將對此做一簡要分析。
一、什么是大部制改革？
黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中明確指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，“行政管理體制改革將“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能”，在此基礎上要形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”
報告特別指出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制”。應該說，黨的十七大報告對未來行政管理體制改革提出的一系列有別于以往改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向，值得我們高度重視。
那么，究竟什么是大部制呢？筆者認為，所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農業”等，并在公共管理變革中有了新的發展，如決策權與執行權的分離等。
市場化國家之所以普遍實行大部制管理模式，主要在于它有一些明顯的優越性。
首先，這種管理模式能夠減少部門、機構的數量，降低行政成本；其次，能夠有效地避免政府機構之間由于職能分工過細，導致政府職能交叉、重疊等引發的政出多門，多頭管理；第三，由于實行相近業務的統一管理，因此可以防止部門之間溝通難、協調難等政府經常會遇到的通病。
所謂大部制改革，就是調整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業務性質雷同的政府部門，經過合并重構，整合為一個更大的機構，使其管轄的范圍較寬，側重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經濟的干預活動。十七大報告提出大部制改革的思路，是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發展的一種新的舉措。這種改革，涉及的范圍，不一定僅僅限定在政府系統范圍之內，甚至可能涉及到執政黨以及人大等部門。
二、中國為什么要進行大部制改革？
中國推行大部制改革，是與我們這個體制本身發展以及自身存在的問題密切相關的。我們知道，中國建國以后搞了３０年計劃經濟。計劃經濟的一個顯著特點是，部門設置多，實行條條管理，部門專政。比如當時的機械工業部下有九個部，有管常規機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的。那是典型的計劃經濟產物。
隨著計劃經濟解體和市場經濟確立，政府部門必然進行調整。從１９８２年開始，我國先后進行過五次大的行政管理體制改革。其中一個重要內容就是不斷裁減、調整政府機構，使其能夠與一定階段的經濟體制改革相適應。以１９８２年的改革為例，當時中央設置了１００個部門，分工非常細，經過調整，裁了３９個。同樣１９９８年的行政管理體制改革，把國務院的４０個組成部門，一下拿掉１１個，保留了２９個。在那次改革中，把絕大多數直接管理的工業的部門都撤消了。這些改革，為進一步推進大部制管理，奠定了重要的基礎。可以說，從縱向比，我國現在的政府架構，與計劃經濟時代完全不可同日而語，已經發生了很大變化；但從橫向比，特別是和成熟的市場經濟國家相比，我國政府部門設置依然較多。比如，目前國務院的組成部門仍然有２８個，而日本是１２個，美國是１５個，英國是１７個。當然，部門數量多少雖然不應該是衡量一個政府管理優劣的惟一依據，但大量事實證明，政府機構職能交叉、重疊引發的政府管理的問題，是人們普遍都能感受得到的。比如，現在我國的民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，但美國的運輸部就包含了海、陸、空運輸，甚至在一些國家把郵電也放在運輸部的管轄中。這體現了“大運輸”的思維。再如美國農業部的職能，大體涵蓋了我國的農業部、水利部、國家林業局等多個部門的職能，體現出“大農業”概念，管轄范圍比較寬。
由此我們可以說，只要實行市場經濟體制，要真正發揮市場在資源配置中的基礎性作用，就必然會朝著大部制管理方向邁進。從我國的實際情況看，由計劃經濟轉向市場經濟，客觀上要求政府不能過多干預微觀經濟，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。也許有人說，我們不是一直倡導小政府嗎，如果實行大部制管理模式，是不是與小政府的目標相沖突呢？其實這是一種誤解。
我們知道，“小政府，大社會”是一個形象的描繪，是人們期盼政府規模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；但政府的規模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。
現代社會的一個重要特征，就是社會分工越來越細，出現的新領域需要政府管理。如伴隨網絡的出現，有了網絡犯罪、網絡經濟、網絡傳播媒體等，這些對社會影響不管是正面的還是負面的都非常大，都需要政府進行必要的管理。過去政府沒有這方面的管理功能，現在政府就要配備專業人才，進行管理和引導。所以“小政府，大社會”和大部制是兩個不同的含義，二者都有其特定的范圍，不應該簡單地等同或者對立。退后一步說，即使在“小政府”內部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設置必要的部門，各司其職，對社會進行管理或提供服務。這就是說，即使政府規模較小，內部也需要科學分工。而大部制適應了市場經濟發展和科學設置部門的管理需求。
三、實行大部制改革的難點分析
按照大部制的思路調整政府組織結構，無疑會對政府的管理和運行產生重要影響。正像前面所分析的那樣，實行大部體制管理，不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協調難等方面的問題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”，同時，通過政府部門的整合和調整，能進一步理順部門之間的職能，減少機構的數量，減少過多的協調和溝通的環節，這對提高行政效率，降低行政成本也具有重要意義。
但是筆者要提醒的是，我們要冷靜地看待大部制改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經驗，但是在我們這樣的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是更值得我們關注的。比如，實行大部制管理后，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，就更加重要；再比如，在執政黨的機構設置方面，如何與政府的大部制進行對接，不重復、重疊？還比如，在大部制管理模式下，作為國家權力機關的人大應該在機構的建設方面，如何加強對大部權力的監督和控制等。在具體推進的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領域改革等等，所有這些問題，都是需要我們認真思考的。
在筆者看來，當前有四個問題尤其值得關注：
第一，如何按照“決策、執行、監督”相互協調、相互監督制約的改革思路，重構政府權力結構和政府的運行機制，為大部制改革的權力監督提供保障。實際上，十七大報告提到大部制改革時，是放在“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”上的，這就意味著大部制的整體構建要與政府決策權、執行權、監督權相互協調、相互制約，在這個基礎上建立權力機構和運行機制。這可能是下一步機構改革的難題。在我看來，大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權，有些部門專門行使執行權，有些部門專門行使監督權。二是在一個大部制內部，機構的功能要進行分化，有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。這實際類似于國外政府機構實行決策權和執行權相分離，執行機構內部可以引入市場機制，實行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構，但不是執行機構。執行權交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣就把決策和執行分開了。
筆者認為，在進行上述改革時，要把調整、整合政府的議事協調機構、事業單位改革、特別是有行政職能的事業單位的改革進行統一的考慮。也就是說，要把有些議事協調機構改革為決策機構，把有行政職能的事業單位改革為執行機構或者法定機構。只有這樣，才能實現功能的整體分化，確立起權力的結構性約束機制。當然對大部制的約束監督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監督。實踐證明，對公權力的制約，最有效的還是外部的監督，特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發揮這方面的作用，將對大部制改革構成很大的挑戰。
第二，大部制能不能有效遏制部門利益，也成為最關鍵的問題之一。大部制機構設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協調溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個部門變為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難。比如有人說，目前的發改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”，但大部制改革會繼續走發改委模式嗎？筆者認為，發改委模式不能簡單地等同于大部制，兩者是有差別的。發改委主要是國務院的綜合協調部門，幾乎和每個專業部門都有關系，勞動和社會保障部、衛生部、教育部等，所有這些都和發改委的某個處、司對應。實際上，在我們這樣的管理模式下，發改委究竟應該以什么樣的方式存在，如何發揮綜合協調職能是需要認真研究和解決的，也可以進行廣泛的討論。從這個意義上說，目前我國發改委的運作模式不是大部制的模式，倒是要對這種管理運行模式，進行認真研究和反思，進行相應的改革。舉一個例子，２００３年政府機構改革中，我們把專門負責經濟體制改革的部門合并到了發改委，現在看來，這樣把整個體制改革方案設計的部門放在一個機構內，不一定合適，這個部門應該是超越部門利益的，如果放在一個政府部門內，很容易受到部門利益的影響，甚至會影響到改革政策的公正和公平。
第三，大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接，這個問題非常關鍵。過去這些年來，我們把中紀委與檢察部合署辦公，聯動作戰，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，也許是下一步大部制改革中應該思考的問題。從這個意義上說，應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權力結構上進行調整，這樣也許更具有長遠性。
第四，大部制改革的策略和方法也至關重要。應該看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。比如在今年兩會期間，有的人大代表建議將衛生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個動議能否被采納，但這明顯的是一種大部制的思維。另外，“大部”內部決策、執行、監督機構如何設置，權力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經驗，所以改革的策略和方法就顯得很重要。在我看來，中國的大部制改革很難一步到位，而應該是一個循序漸進的過程。 首先應該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾的服務對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結構調整和功能的定位進行有機的結合。
從改革的上下銜接來看，由于我們是單一制國家，上下級步調一致，所以中央要先行一步。明年３月份新一屆政府的組建，就應體現十七大報告精神，會從中央推行，然后逐步向地方推行。明年３月份新一屆政府的組成應該是一個看點，應該會按照大部制思維來組建。在方案的制定過程中，中央編制委員會及其辦公室應該發揮重要的作用。但不應該閉門造車，有些問題應該進行廣泛的討論，特別要讓民眾有更多的參與。建議中編辦在設計機構改革方案時，要建立一個直屬于中央編制委員會的高層的專家委員會，借助專家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部制方案經過充分論證，這樣可以最大限度減少領導者個人喜好的因素，也能夠堅持科學性，立足長遠，用智慧和制度規范大部制的改革。
（作者單位：國家行政學院公共管理部）
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