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流動人員辦獨生子女證遇難題 多地政策互相打架
關鍵詞： 獨生子女證 人口計生委 流動人員 阿杰 人口與計劃生育法 打架 政策設計 獨生子女父母光榮證 人工協調 人戶分離
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阿杰即將拿到斷斷續續辦了4年多的《獨生子女父母光榮證》(以下簡稱“獨生子女證”)。這是在本報報道后，人口和計生部門內部協調的結果(詳見本報1月16日報道《流動人員辦獨生子女證遭遇政策沖突》)。
阿杰一家屬于典型的“人戶分離”：本人與妻子的戶籍分別落在福建省和江蘇省，兒子樂樂隨父落戶福建，一家人在北京生活。2009年以來，福建、北京、江蘇等省市的人口和計生部門分別依據本地區的規定，一直未受理阿杰辦理獨生子女證的權利請求。
“雖然我的問題解決了，但希望不要成為特例?！卑⒔芨嬖V中國青年報記者，在經歷這些波折后，他現在的心愿是希望所有的流動人口婚姻的當事人，都不要再因為婚姻“跨省”而多地奔波。
部分計生政策并非全國統一
畢業于北京大學、現供職于北京一家企業的阿杰，在去年年底發給記者的郵件中，列出了《人口與計劃生育法》、《江蘇省人口與計劃生育條例》、《福建省人口與計劃生育條例》等相關法規；甚至，他還在福建省人口計生委官方網站上收集公眾留言及官方答復，以佐證各地關于辦理獨生子女證的規定存在互相打架的情形。
阿杰說，他查閱了《人口與計劃生育法》，該法第23條明確規定：“國家對實行計劃生育的夫妻，按照規定給予獎勵。”
該法第27條更是直接指出，“自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發給《獨生子女父母光榮證》”；“獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區、直轄市有關規定享受獨生子女父母獎勵”。
“事實上，中國的部分計生政策并不是全國統一的，政策的具體制定和執行大多以地方為主導。”人口問題學者、復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲教授表示，一些省份對生育政策的執行力度不一樣，所以，各省對領取獨生子女證的家庭補助等規定也不盡相同。
比如，在中西部的農村地區，由于獨生子女較少，獎勵幅度通常更大；在上海等沿海發達城市，獨生子女較多，獎勵幅度通常較小。同樣數量的獎勵，還會因不同城市的物價水平產生不同的效用?！霸讵剟畹膶用妫瑖也唤y一規定是對的，因為各地經濟發展程度、財政狀況、公民收入水平都有差距。”彭希哲說。
但在阿杰看來，人們在意的并不是錢，“說實話，每個月十幾元錢的獨生子女費，壓根兒不多。主要是以后孩子入學時可能會用到這個證件?！?/p>
彭希哲說，一些生育政策應該調整，但目前國家尚未出臺正式的規范性文件，公民還只能遵守當地政策。至于對獨生子女家庭的獎勵如何兌現、在哪里兌現，這些政策的調整需要一個過程。
誰辦證誰出錢，地方政府嚴格控制
阿杰遭遇辦證難的經歷可能并非個案。記者近日查閱了全國29個省(區、市)關于辦理獨生子女證的規定，發現辦理地點存在13種版本，包括：女方常住地、孩子戶籍地、生育管理所在地、夫妻居住地、女方戶籍地、所在工作單位等等。
上海市社會科學院人口與發展研究所教授周海旺說，按照過去的傳統，孩子要跟母親落戶，所以不存在政策打架的問題。但近年來，隨著戶籍制度的改革，孩子的戶籍可以隨父也可以隨母。這無意間為流動人員辦理獨生子女證難的問題埋下伏筆。
“由于各地政策不一樣、不統一，容易造成打架扯皮現象。”周海旺說。
福建省人口計生委政策法規處副調研員張小舟說，目前國家沒有書面的規范性文件統一獨生子女證的辦理地點，由各省(區、市)自行制定獎勵政策，至于怎么獎勵，規定得較籠統。“制定政策時，各省之間缺乏溝通，這就存在沖突的可能。”
缺乏溝通的背后，不同省份、各種效力層級的立法先后出臺。這些可能存在不一致規定的立法，讓辦理獨生子女證的流動人員面臨巨大障礙。
“其實，獨生子女證的背后存在權利或經濟利益問題。權利對應義務，各省規定之所以打架，是因為涉及‘誰來承擔義務’，即地方財政支出問題?！蔽鞅闭ù髮W行政法學院副教授褚宸舸說。
他分析道，地方政府在辦理獨生子女證上設立嚴格條件，一方面是因為當事人享受福利的同時，辦理證件的地方政府要承擔拿錢的義務，因此各地在實踐中一般都嚴格控制。
另一方面，則是出于管理的需要。“如果不該辦理而給辦理了，就意味著政府支出了不應該支出的項目。這種失誤一旦被認定，承辦人就可能要承擔相應行政責任。”褚宸舸說。
涉及財政問題，多省人口計生部門的工作人員均證實了這一點。張小舟坦言，兩地獨生子女證辦理的協調之所以困難，還在于可能會有“兩省同時申領”的風險：在甲省領完補助，在乙省又領一遍。
在一些省級人口計生部門人士看來，跨省辦證另一個難點是對流動人口的核查?！捌鋵?，辦證就像與人交往。熟悉的會很信任，不熟悉的就要經過多方考察?！币晃还ぷ魅藛T打了個比方，如果當事人離開戶籍地未出具流動人口證明，到外地也沒與計生部門打交道，辦獨生子女證就較麻煩，“因為肯定要先核查你的生育情況，要多久，不好說?！?/p>
這些規定與顧慮，無疑為流動人員享受獨生子女父母這一合法權益帶來了“合法的障礙”。
針對個案的“人工協調”并不現實
為阿杰的辦證之路開啟綠燈的，是福建省人口計生委發起的“人工協調”。張小舟說，各省份文件的規定都各有理由，“對方那邊不給辦，只好我們來認定。一般來說，這種情況只要有人反映給我們，我們都會跨省協調、給予解決。”
但在多位法學、人口學者看來，靠地方來“人工協調”相互沖突的規定，從長遠而言不現實。西南政法大學行政法學院副教授周尚君表示，地方性法規和地方政府規章之間出現的省際沖突，目前還沒有相應的解決辦法，建議全國人大及其常委會進行省級立法清理。
周海旺也認為，這種問題必須要由國家人口計生部門出臺政策予以明確規定，“地方的解釋是在實際操作中會遇到很多麻煩”。
事實上，無論是《人口與計劃生育法》，還是國務院《流動人口計劃生育工作條例》，都未明確具體程序。
“本章規定的獎勵措施，省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府可以依據本法和有關法律、行政法規的規定，結合當地實際情況，制定具體實施辦法。”周尚君向記者援引了《人口與計劃生育法》第29條規定。
他說，為了與上位法銜接，各地人大及其常委會一般會根據法律規定制定地方性法規，或人民政府制定政府規章，對具體程序加以規定。“各地會出現程序規定不一致甚至相互沖突的現象。要從立法層面杜絕這種情況很難，只能建立有效的立法審查清理機制和立法后評估機制，逐步糾正這種現象?！?/p>
褚宸舸也表示，國家層面的上位法規定得比較含糊，是考慮到各省份情況不太一樣。我國立法主體是多元的，給地方立法權的目的在于充分調動地方積極性，讓立法能夠因地制宜?！暗?，一些地方立法違反了上位法的規范和基本原則”。
“最好的辦法是，由國家出臺統一的規范，避免發生各省規定‘打架’的局面。”褚宸舸說，這不僅涉及人口和計劃生育的管理，還涉及公民權利的平等、公正。
幾位學者普遍認為，如今，人口流動形勢已發生變化，相關規定必須及時調整，一些地方政策易引起沖突，損害公民利益?！拔覀兊恼咴O計要更方便勞動力和人才的流動，使他們更便利地維護自身權益。”周海旺表示。
彭希哲的建議是，獨生子女證的辦理地點應采取就近化、屬地化的原則。
按照上述學者的分析，具體在辦理獨生子女證這件事上，如果上位法有明確規定，地方規定違反或規避上位法，根據《立法法》的規定，就應對地方立法予以撤銷或者修改。
但是，這種修改如何啟動，有嚴格的程序和提案主體。褚宸舸說，關于當事人個案的救濟，“如果地方政府沒有按規定辦證，就屬于行政不作為。對此，公民可以通過向上級行政主管機關申請行政復議，或者提起行政訴訟的方式，來保障自身權利。”
幸運的是，阿杰可能沒必要走到這一步。經過福建省人口計生部門的協調，他可以利用春節回家的時機，到福建省閩清縣的人口計生部門辦理獨生子女證。
“國家如果有統一規定倒好辦，怕的是各省自行其是，這樣老百姓辦事就麻煩了。”阿杰發出感慨。