二、關(guān)于支農(nóng)投入總水平的討論
國家支農(nóng)投入究竟是多還是少？這是人們關(guān)心的一個(gè)問題。這可以通過數(shù)據(jù)比較對(duì)這一問題做大略分析。
從國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)看，現(xiàn)有“支農(nóng)總投入”的數(shù)據(jù)沒有包括近年國家在農(nóng)村社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的投入，后者的數(shù)據(jù)不完整，更沒有歷史數(shù)據(jù)可以用來比較。所以，下面的在分析仍然以國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。
從表1可以看出，國家財(cái)政的農(nóng)業(yè)總支出，1990年之后，國家支農(nóng)總支出的平均增速低于國家財(cái)政收入的平均增速，這便是人們通常所說的支農(nóng)投入不足的根據(jù)。但從另一方面看，國家支農(nóng)投入的增長(zhǎng)率又明顯高于農(nóng)業(yè)GDP的平均增長(zhǎng)率，也高于農(nóng)村人均農(nóng)業(yè)GDP的增長(zhǎng)率。事實(shí)上，如果考慮到近幾年農(nóng)村社會(huì)建設(shè)投入，國家在農(nóng)村的總投入平均增長(zhǎng)率更接近國家的財(cái)政收入的平均增長(zhǎng)率，也更高于農(nóng)業(yè)GDP的增長(zhǎng)率。
從變化趨勢(shì)上看，大約在改革開放20多年后，國家財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入總量將與農(nóng)業(yè)GDP總量達(dá)到同一水平。也就是說，農(nóng)業(yè)作為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，如果它的要素投入（不包括國家投入）報(bào)酬是市場(chǎng)化的報(bào)酬，那么，國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的回報(bào)將等于零。
當(dāng)然上述分析并不表明國家支農(nóng)投入是沒有意義的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有效果溢出的特性，它的環(huán)境影響在多數(shù)情況下具有正的外部性，這是國家財(cái)政支農(nóng)投入的基本依據(jù)。但可以肯定的是，我們不能簡(jiǎn)單地用國家支農(nóng)投入的增長(zhǎng)率與國家財(cái)政收入增長(zhǎng)率的比較來判定支農(nóng)投入是否適當(dāng)。適當(dāng)?shù)闹мr(nóng)投入決定于多種因素，如果要真正在這方面做到科學(xué)決策，還需要更深入的研究。
財(cái)政支農(nóng)投入的多少也不能簡(jiǎn)單地用農(nóng)民收入水平作為依據(jù)。農(nóng)民收入低的根本原因是農(nóng)民的有效工作日大大低于城市水平。促進(jìn)農(nóng)民增收最有效的辦法是給農(nóng)民“投入”就業(yè)崗位，而不是直接給農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付。
三、支農(nóng)投入機(jī)制與效率的討論
關(guān)于財(cái)政支農(nóng)投入效率的確切評(píng)價(jià)是一件極為困難的事情，但我們還是可以通過投入機(jī)制的討論來對(duì)投入效率做出某種定性的評(píng)價(jià)。國家支農(nóng)投入機(jī)制是指由支農(nóng)項(xiàng)目的確定方式、支農(nóng)資金的撥付渠道、支農(nóng)資金的承接者以及支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)的事中監(jiān)督和事后驗(yàn)收等制度構(gòu)成的系統(tǒng)。
目前國家對(duì)農(nóng)村的投入到底有多少項(xiàng)目，資金規(guī)模究竟有多大，恐怕沒有誰能說清楚。沒有一個(gè)部門對(duì)這方面的信息做統(tǒng)一的整理和披露。從不完全資料看，目前，僅中央政府副部級(jí)以上的機(jī)構(gòu)就有28家負(fù)責(zé)數(shù)量不等的支農(nóng)建設(shè)“工程”“計(jì)劃”或“項(xiàng)目”，項(xiàng)目總數(shù)在110項(xiàng)左右。幾乎每一個(gè)部門的每一個(gè)項(xiàng)目都是經(jīng)過很大努力以后最終在國家財(cái)政部那里“立項(xiàng)”的。這些項(xiàng)目又按照行政隸屬系統(tǒng)將再成分割成更小的項(xiàng)目，由各省負(fù)責(zé)落實(shí)。所以，這些項(xiàng)目之下的最終“子項(xiàng)目”少說也在數(shù)千以上。無論財(cái)政部還是各有關(guān)職能部委，都根本不可能按照嚴(yán)格的工程項(xiàng)目管理辦法去監(jiān)督實(shí)施，也就是說，這些項(xiàng)目不可能按照前述構(gòu)成支農(nóng)投入機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格地加以控制實(shí)施。
不能否認(rèn)，中央政府各職能部門也想了一些辦法來提高支農(nóng)資金的使用效益。我們注意到，一些項(xiàng)目資金是通過銀行系統(tǒng)直接劃撥到使用資金單位的帳戶上的，這就在一定程度上防止了資金的流失。也有一些部門對(duì)資金的使用進(jìn)行了比較嚴(yán)格的事中監(jiān)控和事后驗(yàn)收。例如，國家商務(wù)部的“萬村千鄉(xiāng)工程”和國家煙草局的“煙水工程”的實(shí)施，都采取了這樣一些措施。但因?yàn)橹мr(nóng)投入機(jī)制實(shí)際上是行政性傳統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制，要嚴(yán)格地按照國際慣例來監(jiān)督工程的實(shí)施是難以做到的。
在我國支農(nóng)投入機(jī)制的問題中，最令人擔(dān)憂的是國家財(cái)政資金的承接系統(tǒng)的缺陷。幾乎所有子項(xiàng)目實(shí)施的承接者都是基層政府或隸屬其的職能部門，鮮有民間組織成為項(xiàng)目承接者的。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所人員的調(diào)查，有的鄉(xiāng)政府承接到的項(xiàng)目達(dá)到數(shù)十個(gè)之多，資金用途分散，工作任務(wù)繁雜沉重，干部們抱怨甚多。國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)展開了試點(diǎn)，試圖在縣一級(jí)將各路資金適當(dāng)集中使用，以提高資金使用效益，目前試點(diǎn)的結(jié)果如何尚不得而知?？梢钥隙ǖ氖?，這個(gè)改革思路仍有明顯的局限性，因?yàn)樗匀粵]有解決項(xiàng)目承接的主題問題，仍然在行政系統(tǒng)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。
資金使用在中央層面上的問題也是明顯的。例如，農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，商務(wù)部在抓，農(nóng)業(yè)部也在抓；農(nóng)村市場(chǎng)信息平臺(tái)建設(shè)也是這樣。在農(nóng)村文化事業(yè)方面，差不多10項(xiàng)左右的“工程”，內(nèi)容差別不是很大，但卻分割在若干不同的部門門下。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作除過衛(wèi)生部在抓之外，國家計(jì)生委、民政部和勞動(dòng)與社會(huì)保障部也有所涉及。至于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，不僅農(nóng)業(yè)部參與，還有財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門也主持了一些建設(shè)項(xiàng)目。
如果上述問題能得到有效解決，國家支農(nóng)資金的使用效益將會(huì)大幅提高。[中國（海南）改革發(fā)展研究院《新階段改革的起點(diǎn)與趨勢(shì)——2008' 中國改革評(píng)估報(bào)告》]
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