“什么樣的人可以享受城市低保？這個問題回答起來容易，但在實際操作中卻有一定難度。”劉喜堂說，根據國務院1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》的規定，“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。”因此，能否享受城市低保，最基本的判斷指標有兩個：一方面，是不是具有城市非農業戶口；另一方面，家庭人均月收入是不是低于當地低保標準。
但是，這樣的規定顯然缺乏操作性。劉喜堂說，比如哪些項目應該計入家庭收入？核查家庭收入用什么辦法和程序？家庭財產如何計算？既有農業戶口也有非農業戶口的家庭怎么辦？很多問題在條例中都沒有明確的規定。
我國地域之間經濟發展狀況差異較大，如果在操作程序和辦法上過度強調統一，實踐中的成效肯定會打折扣。所以條例才授權省級人民政府根據當地情況，制定城市低保的實施辦法。當然，地方制定實施辦法，應當是低保條例的細化和進一步的規范，不能與低保條例的精神相違背。
目前，全國31個省、自治區、直轄市都制定了適用本行政區的城市低保實施辦法。劉喜堂說，部分地級市按照省里的要求制定了更具操作性的實施細則。不同層次的行政法規和政策規定，形成了結構合理、層次分明、銜接配套、針對性強、容易操作的城市低保制度體系，這對于規范城市低保操作程序，杜絕工作中的隨意性，起到了重要作用。
劉喜堂說，我們也注意到，有些地方在制定實施辦法或實施細則時，列舉了一些排他性條款。這主要是由于在實際操作中家庭收入準確核查的難題不易破解。目前基層低保機構無權查詢低保申請人的銀行存款、債券、股票等金融資產和不動產的占有情況；現金交易和不實證明使得部分低保申請人的薪酬收入成為低保工作人員不易掌握的“秘密”；違法成本低廉，低保機構對騙取低保的人缺乏制約性措施。排他性條款與其說是對低保申請人的資格限制，倒不如說是隱形收入及家庭財產無法準確核實下的無奈之舉。
劉喜堂最后說，地方實施辦法或實施細則中，也確實有一些排他性條款值得商榷。為此，民政部已于今年7月初部署在全國開展基層低保工作規范化建設活動，要求各地認真研究近些年來低保工作出現的新情況、新問題，并對已有各項低保制度進行科學評估，有針對性地健全和完善各項低保制度，確保低保制度真正惠及廣大困難群眾。(本報記者 潘躍)
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