濕地缺乏保護(hù)面積銳減 成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚?/h1>

2011年01月18日09:26 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

關(guān)鍵詞： 濕地 濕地退化 濕地類型 濕地面積 濕地公約 濕地生態(tài)系統(tǒng) 天然濕地 撓力河 中央一號文件 農(nóng)業(yè)干旱

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多頭管理與各自為政

盡管如此，相比全國的大多數(shù)省份，作為第一個(gè)出臺濕地保護(hù)條例的省份，黑龍江省的情況已屬樂觀。

“因?yàn)楹邶埥橇謽I(yè)大省，超過一半的土地是林地，濕地中有很大一部分本身也是林地，有林權(quán)證，屬于林業(yè)部門的管轄范圍內(nèi)，這決定了林業(yè)作為主管部門的壓力比較小，濕地保護(hù)條例出臺也就比較順利。”黑龍江省林業(yè)廳保護(hù)處處長陶金告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，在2003年《黑龍江省濕地保護(hù)條例》出臺之后，很多省份都派人到黑龍江來作調(diào)研。

至今為止，已有黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧、湖南、廣東、四川、陜西、甘肅、寧夏、吉林、西藏等11個(gè)省、自治區(qū)出臺了地方濕地保護(hù)條例。

“但還有很多省份的情況顯然要更復(fù)雜些。例如有的濱海地區(qū)，濱海濕地是屬于海洋部門管的。海洋部門的權(quán)力大，地盤也大，你林業(yè)部門根本插不上手，立法就很難了。”陶金說。

雖然不是濱海地區(qū)，但“千湖之省”湖北的保護(hù)條例出臺也相當(dāng)艱難。

湖北省林業(yè)廳副巡視員何先國接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)透露，湖北省政府法制辦已經(jīng)多次調(diào)研，也同意提交，研究了幾次，但在會上根本通過不了。各方面的意見不統(tǒng)一，反對的理由很多。

最主要的理由是，湖北是全國重要的淡水魚生產(chǎn)基地和糧食生產(chǎn)基地，在進(jìn)行立法討論的時(shí)候，大家都認(rèn)為水產(chǎn)品生產(chǎn)會受到影響。

“各級領(lǐng)導(dǎo)都擔(dān)心進(jìn)行了濕地保護(hù)之后，會影響到水產(chǎn)品基地的地位。實(shí)際上不是那么回事情，這是我們對濕地認(rèn)識不完全或不準(zhǔn)確。”何先國舉例說，以洪湖為例，在實(shí)施保護(hù)之后，魚的種類和產(chǎn)量都有很大的提高。

然而，這些年，在湖北，濕地保護(hù)部門與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的矛盾幾乎無可避免。

一次會議上，農(nóng)業(yè)廳長對林業(yè)廳長說，你應(yīng)該到山上去，你到我們沙家浜來干什么？

“農(nóng)業(yè)部門擔(dān)心濕地保護(hù)對漁業(yè)生產(chǎn)有沖擊，開會的時(shí)候就有一些矛盾。畢竟?jié)竦乇Ｗo(hù)的提出也只有十幾年，濕地保護(hù)的概念各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識的程度有深有淺，同時(shí)在沒有上位法的前提下，有的省通過一個(gè)保護(hù)條例可能相對容易，但湖北省就很不容易。”何先國坦言。

站在國家林業(yè)局的立場，“我們不反對捕魚，但我們要求第一，不要圍網(wǎng)養(yǎng)魚，不要水體里投放飼料，因?yàn)槿绻斗帕孙暳纤w就污染了，下游也會跟著污染；第二，我們不希望過度捕撈，因?yàn)槿绻^度了，生物鏈就會有問題。”馬廣仁對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。

從這個(gè)角度看，利用和保護(hù)雖沒有絕對的沖突，但也并不始終保持和諧。

“以農(nóng)業(yè)為例，因?yàn)闈竦刂苓叺耐恋夭荒苁褂没屎娃r(nóng)藥，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為了保證產(chǎn)出，就一定要用這些；再一個(gè)，農(nóng)業(yè)干旱的時(shí)候就需要濕地大量地排水，但是濕地要保證一定的最低量，不能排到低于那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；又比如，在濕地捕魚的船是漁業(yè)部門發(fā)的捕撈證，我們只能勸阻，但無權(quán)吊銷它的捕撈證，這就是一個(gè)管轄沖突。”郭寶松說。

這顯然不是問題的全部。

很多濕地保護(hù)區(qū)基本上都是這樣一個(gè)準(zhǔn)則：哪一個(gè)部門愿意給項(xiàng)目資金，就愿意歸哪一個(gè)部門管理。

“按照國家規(guī)定，對一些重要濕地要建立自然保護(hù)區(qū)或者建立濕地公園。但關(guān)鍵是建立保護(hù)區(qū)之后，機(jī)構(gòu)、體制、行政關(guān)系全變了。國家對濕地管理行政職能的分工在林業(yè)部門，但農(nóng)業(yè)部門會說，我經(jīng)營了幾十年，現(xiàn)在突然讓你去管理，這就有問題了。”何先國認(rèn)為，幾十年都是這么一種體制，突然要改變，很難。

當(dāng)然，各地方保護(hù)區(qū)并不在乎到底是哪個(gè)部門在管。他們在這個(gè)問題上的態(tài)度很務(wù)實(shí)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在各大保護(hù)區(qū)進(jìn)行濕地調(diào)查時(shí)，不止一個(gè)保護(hù)區(qū)的負(fù)責(zé)人告訴記者，很多保護(hù)區(qū)基本上都是這樣一個(gè)準(zhǔn)則：哪一個(gè)部門愿意給項(xiàng)目資金，就愿意歸哪一個(gè)部門管理。

由于濕地涉及多項(xiàng)資源要素，因此國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、海洋、建設(shè)等多個(gè)部門的職能均涉及到濕地。而根據(jù)2008年新一屆政府所明確的國家林業(yè)局在濕地保護(hù)方面的職責(zé)是：組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國的濕地保護(hù)工作，即國務(wù)院明確了國家林業(yè)局在濕地保護(hù)方面負(fù)有組織協(xié)調(diào)的職能，卻并沒有賦予其“統(tǒng)一管理”職能，因而形成了統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)前提下的多部門單要素管理的行政管理格局。

這是全國濕地管理體系的一個(gè)現(xiàn)狀，然而，這也成為林業(yè)部門的尷尬。而各自為政的弊端終于帶來了立法博弈的難題。

艱難的部門立法

早在2004年濕地保護(hù)管理中心尚未成立的時(shí)候，國家林業(yè)局就已經(jīng)成立了專門的起草工作組，組成了由眾多來自各部門的知名濕地保護(hù)專家的專家組，開始了《濕地保護(hù)條例》的調(diào)研、論證和起草工作。

2005年8月，中央編辦才正式批準(zhǔn)成立國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心。可以說，濕地保護(hù)中心成立以后，濕地保護(hù)立法的推動占去了他們最主要的精力。

“關(guān)于國家層面的濕地立法，準(zhǔn)備的相關(guān)材料已經(jīng)有半人高，國內(nèi)和國外都進(jìn)行了調(diào)研。”馬廣仁說，這些年，他們一直在努力。

然而，相比地方，國家層面濕地立法的推動似乎更加艱難。

從目前國家濕地保護(hù)的制度安排來看，采用了綜合協(xié)調(diào)、多部門管理的這樣一種模式，這決定了濕地立法會涉及到多部門的利益。

“現(xiàn)在的難度就是協(xié)調(diào)不下來，每個(gè)部門都有每個(gè)部門的利益，每個(gè)部門都不想喪失這個(gè)利益。”一位參與濕地立法的學(xué)者對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說，這樣肯定是保護(hù)不好的。“從國家大局出發(fā)來考慮，部門之間就不要再爭議了。”

然而，部門利益并不總是與大局利益保持一致。這是很多地方濕地保護(hù)條例難產(chǎn)的原因。湖北是其中的一個(gè)縮影，它折射的是整個(gè)國家濕地立法的尷尬。

與濕地立法關(guān)系比較密切的部門是環(huán)保、水利、海洋、國土和農(nóng)業(yè)這5個(gè)部門。根據(jù)這位參與立法的學(xué)者介紹：一些部門對立法比較支持，但有的部門認(rèn)為，相關(guān)立法已經(jīng)比較明確不同濕地類型的部門管轄，林業(yè)部門不應(yīng)該再插手。

“林業(yè)局方面則認(rèn)為，他們并沒有想要通過濕地立法把原來其他部門管轄的事情弄來歸自己管。”這位學(xué)者透露，林業(yè)局濕地系統(tǒng)的一位官員這樣表態(tài)：該誰管理的誰就應(yīng)該把它管理好，但必須通過濕地立法把該保護(hù)的我們保護(hù)好，該利用的我們也同意利用。

還有的部門則認(rèn)為，濕地不是立法的問題，而是執(zhí)法的問題。因?yàn)樵诖酥埃瑵竦氐南嚓P(guān)立法已經(jīng)散見于《森林法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《海洋法》。

但在這位學(xué)者看來，濕地保護(hù)現(xiàn)今仍然處于無法可依，甚至更糟的狀態(tài)。

例如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定“禁止圍墾國家禁止圍墾的濕地”，這是至今在法律中最詳細(xì)的規(guī)定，但由于國家禁止圍墾的濕地是什么？在哪里？沒有規(guī)定。圍墾了怎么辦？也沒有規(guī)定。

再例如，《土地管理法》第4條第2款規(guī)定：按用途“將土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地”，濕地既不是農(nóng)業(yè)用地，也不是建設(shè)用地，當(dāng)然就歸入了未利用地，成了開墾的對象。

“更多的法律法規(guī)中連‘濕地’一詞都未出現(xiàn)，只能把濕地當(dāng)成‘土’、‘水’、‘野生動物’等某一個(gè)單要素的自然資源去進(jìn)行管理，而不是從保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)的。”這位學(xué)者說。

目前，世界上的一些濕地大國已制定了專門的“濕地”法規(guī)，例如韓國、美國、瑞士等。與此同時(shí)，這些國家也制定了專門的濕地保護(hù)政策。例如，加拿大于1991年頒布了《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》，美國聯(lián)邦政府環(huán)境政策辦公室于1993年頒布了《保護(hù)美國濕地》的國家濕地保護(hù)政策文件，澳大利亞政府于1997年后制定了《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》。這些保護(hù)政策甚至起著比國家法律更為重要的作用。

在郭輝軍看來，立法最后能不能取得成功，“聰明立法”是關(guān)鍵。“要科學(xué)立法、人性立法，還要聰明立法”。

以云南為例，正在進(jìn)行的濕地保護(hù)立法中，他們突出強(qiáng)調(diào)的是“天然濕地保護(hù)條例”，“人工濕地”并沒有被列入保護(hù)范圍之內(nèi)。“嚴(yán)格界定保護(hù)的范圍很重要，我們旗幟鮮明地保護(hù)天然濕地，老百姓不會有意見，其他部門也不會扯皮。”郭輝軍認(rèn)為，“保護(hù)一定要有個(gè)重點(diǎn)，保護(hù)什么，利用什么，都要界定清楚，否則最后弄了半天該保護(hù)的沒有保護(hù)好，不該保護(hù)的倒是扯了一大堆矛盾，弄得非常被動。”

目前，該條例已經(jīng)在云南省政府這一環(huán)節(jié)獲得通過。

然而，國家林業(yè)局有濕地系統(tǒng)官員認(rèn)為，云南省有其特殊性，“他們絕大多數(shù)的濕地是天然濕地，這樣立法當(dāng)然沒有問題。但對于那些人工濕地占有比例較高的省份就不一定適合了。放眼整個(gè)國家也是同樣的道理，因?yàn)樘烊粷竦叵У乃俣确浅？欤斯竦卣加械谋壤诩哟蟆Ｈ绻槐Ｗo(hù)人工濕地，那么，我們的濕地面積就更少。”

在全國林業(yè)系統(tǒng)的一次內(nèi)部會上，馬廣仁對他的同事們說，希望各省積極推動地方濕地保護(hù)條例的出臺，這樣，對國家層面的立法也是積極的推動。

地方的主管官員則對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》感慨：“在沒有國家上位法的情況下，我們自己的立法往往難產(chǎn)。”

然而，“立法再不出來，濕地就真的岌岌可危了。”長林島保護(hù)站的站長說，“一個(gè)國家正常的管理不能總靠‘游擊戰(zhàn)’吧？”

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