【政府工作報告全文/ 要點/ 解讀/實錄】[聚焦兩會]
此次選舉法修改涉及原選舉法中的若干條款，其中，最引人關注的是擬將城鄉按照“四比一”的比例選舉人大代表的規定修改為“一比一”。這一修改，標志著我國真正實現了城鄉同比例選舉，在實現我國真正意義上平等選舉的道路上邁出了實質性的一步。
一、城鄉不同比例選舉人大代表規定的演變
我國第一部選舉法為1953年由中央人民政府委員會制定的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。這部選舉法制定的目的是為了選舉第一屆全國人大及地方各級人大，因此，它不是由全國人大制定的，而是由“行使國家權力的職權”的中央人民政府委員會制定的。這部選舉法對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定。例如，全國人大代表的選舉產生比例是，各省按每80萬人選舉代表1人、直轄市和人口在50萬以上的省轄市按每10萬人選舉代表1人。這部選舉法沒有明確規定城鄉代表所代表的人口數的比例。
1979年7月1日，五屆全國人大二次會議為了適應我國社會發展變化的需要，促進社會主義民主的發展，對1953年選舉法進行了全面修改。這部選舉法規定：（1）自治州、縣、自治縣的人大代表的名額，由本級人大常委會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配；（2）省、自治區的人大代表的名額，由本級人大常委會按照農村代表所代表的人口數五倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配；（3）省、自治區、直轄市應選全國人大代表的名額，由全國人大常委會按照農村代表所代表的人口數八倍于城市代表所代表的人口數的原則分配；（4）在選舉直轄市、市、市轄區人大代表時，郊區的農村所選出的每一代表所代表的人口數也應多于市區每一代表所代表的人口數。簡言之，農村與城市代表所代表的人口數之比在不同層級的人大分別為四比一、五比一和八比一。
1995年2月28日，全國人大常委會根據我國社會發展變化的新情況，對選舉法的有關規定了再次修改。此次修改將全國和地方各級人大城鄉代表所代表的人口數之比由四比一、五比一和八比一統一修改為四比一。
在1979年選舉法上和1995年修改選舉法時，在作上述規定的同時，明確規定：“縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，經省、自治區、直轄市的人大常委會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一。”2008年，山東省淄博市就曾經在城鄉之間按照一比一的比例在我國第一次進行了選舉。
從上述不同時期的選舉法的規定可以看出：（1）我國在城鄉代表所代表的人口數是存在不同比例差異的；（2）城鄉代表所代表的人口數比例隨著我國社會的發展，呈逐漸縮小的趨勢；（3）在某些地區，城鄉代表所代表的人口數之比也可以在四比一以下甚至達到一比一。
二、平等選舉的基本內涵
在選舉權普遍性原則下，真正意義上的平等選舉必須具備以下兩個基本內涵：
第一，一人一票。即每一個選民在一次選舉中只有一個投票權。如果一個選民在一次選舉中有兩個以上投票權，即構成了不平等選舉。在選舉史上，英國在資產階級革命初期曾經規定，有不動產者，可以在每一處不動產所在地投一票。我國從1953年選舉法開始，即明確規定：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權。”在這一意義上，我國從1953年開始即實現了平等選舉。
第二，每票同值。即每一個選民所投的選票在價值上或者說在效力上是相同的。這就要求在劃分選區時，每一選區的選民人數大體相當，同時，每一選區選出的代表數是相同的。如果每一選區的選民人數不同而選出的代表人數相同，或者每一選區的選民人數相同而選出的代表人數不同，都屬于選票價值的不同而構成不平等選舉。在歷史上曾經出現了諸多此類不平等的事例。
在封建社會時期英國所設立的等級會議和法國所設立的三級會議，封建貴族和資產階級在人口數量存在著不同，但按照選舉法的規定，封建貴族在等級會議和三級會議中的代表數與資產階級是相同的。
美國在建國后不久，在憲法上曾經規定，一個黑人的投票權只相當于一個白人投票權的五分之三的效力。即著名的“五分之三妥協案”。
日本國憲法和選舉法中雖明確規定平等選舉，但在實際運作中曾經出現過因選區選民人數的差異過大而導致選舉投票權不平等的憲法案件。
蘇聯在1918年至1936年間，蘇維埃代表大會的選舉在工農之間也是有差別的。當時，工人以每25000選民得選舉一名蘇維埃代表，而農村則每125000人始得選舉一名代表。直至1936年憲法通過才實現城鄉之間在投票權上的完全平等。
在每票同值的意義上，因我國選舉法自1953年以來一直規定城鄉之間存在著不同比例，并未實現。因此，我國的選舉并不是完全的真正意義上的平等選舉。此次選舉法修改，取消城鄉之間選民在投票價值上的差別規定，將使我國實現真正意義上的平等選舉。
三、取消城鄉投票價值比例、實現完全平等的選舉符合我國社會的發展
鄧小平于1953年在對選舉法草案作說明時，曾預言到：“這些在選舉法上不同比例的規定，在某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各族人民各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”，“隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定采用更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。
城鄉之間存在不同的投票價值比例，也同時說明我國的選舉并不屬于真正意義上的平等選舉。當然，這一不平等的選舉屬于形式上的不平等，其是在我國特定的歷史發展階段和歷史條件下，為了保證實質上的平等而采取的不得已的做法。投票價值比例呈逐漸縮小的趨勢，就充分說明了這一點。
在改革開放實行30年后的今天，我國社會已經獲得了全面發展和進步，城鄉之間的差距逐漸縮小，城鄉二元結構的社會結構模式正在逐漸消除，城鄉一體化的社會結構模式正在逐漸形成，農村人口在逐漸減少，城市居民在逐漸增多。城鄉之間選民在投票價值上需要存在不同比例的社會基礎和政治基礎正在逐漸消失。在這一背景下，此次全國人大常委會修改選舉法，擬取消城鄉之間投票價值比例的規定，是對我國社會發展變化的正常反映和及時反應。這一修改使得我國社會各階級、階層、集體和群體都能夠平等地選派自己的代表進入到人民代表大會之中，代表自己的利益，表達自己的訴求，參與國家的政治生活，必然有利于協調不同利益之間的關系，有利于社會的和諧和穩定。(作者：中國人民大學法學院教授 胡錦光）
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