三、把建立城鄉統一的公共服務體制作為新階段農村綜合改革的重點
7.統籌城鄉基本公共服務是新階段實現起點公平的根本途徑。 近年來，各級政府加大了對農村公共服務供給的投入力度，在構建農村基本公共服務體系方面取得明顯成效。但與城鎮相比，仍存在著相當大的差距，城鄉基本公共服務供給失衡的制度因素，在于城鄉分割體制強化了二元結構，延緩了社會轉型的進程，并由此造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等，使城鄉差別制度化。進入新階段，我國農村潛在的基本公共需求開始變成全面的現實要求。適應這個變化，為廣大農民提供基本而有保障的公共產品，已成為新階段統籌城鄉發展的重大任務。現實多方面的情況表明，基本公共服務是縮小城鄉實際差距的重要因素，是新階段農村反貧困的關鍵所在，是提高農村人口素質的路徑依賴。隨著農村市場化改革的進一步深入，城鄉居民將面對同一個大市場，在這個大背景下，建立城鄉統一的基本公共服務制度，可以為改變城鄉二元結構，實行城鄉統一的經濟社會政策奠定最重要的制度基礎。
8.從統一城鄉基本公共服務制度入手，使農村綜合改革從義務教育拓展到新型農村合作醫療、公共就業服務、基本社會保障等領域。 我院農村基本公共服務現狀與問題入戶調查顯示，當前，農民最關心、最需要解決的基本公共服務依次是：看病難、看病貴問題；子女上學難、費用高問題；養老問題；就業問題；最低生活保障問題，認同度分別達到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。
（1）全面推進以落實教育經費保障機制為重點的農村義務教育體制改革。 進一步明確各級政府在農村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規范地轉換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經費追加，逐步縮小城鄉義務教育辦學條件和教育質量的差距。建議貧困縣義務教育階段的所有費用，包含雜費，原則上由中央及省級財政支出。以保證鄉村學校教師隊伍的穩定為重點，鼓勵有志青年投身農村教育事業，將鄉村教師津貼納入政府財政預算，確保按時足額發放，提高農村學校教師待遇。對于貧困縣，中央和省級財政應當增加轉移支付規模，并通過制度化措施和加強政策執行能力來確保經費落實。完善非義務教育階段的教育扶助、救助制度，盡可能地保證有志青年不因交不起學費而輟學。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金的現象，杜絕農村義務教育亂收費的回潮。
（2）全面推行新型農村合作醫療制度，建立醫療救助制度。 中央和省級政府應當逐步增加投入比例，穩定廣大農民對政府長期發展新型農村合作醫療的預期。出臺優惠政策，免除農村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率。盡快建立醫療救助運行機制，增加財政投入，合理確定救助對象，提高救助效果。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發病的預防和治療。逐步擴大定點醫療機構，使參保農民有更多的選擇余地。增強農村基本醫療服務能力，促進醫療機構改善服務質量和降低價格。對外出的參保農民，允許其在外地符合條件的醫院就醫，然后憑相關證明到參合地報銷。加強對基金的管理和監督。建立健全新型農村合作醫療管理組織、參保者和醫療單位三方制約機制。規范保險基金的運作，提高資金的使用效率。從目前合作醫療籌資標準低，不足以抵抗大病的現實出發，探索建立全民醫療信用保障制度，保障農民先看病，后還款，幫助貧困農民暫緩醫療支付困難。
（3）全面落實農村最低生活保障。 中央和省級政府應當盡快制訂農村最低生活保障的相關法規和條例。各地區要根據農民最基本的生活需要和本地經濟發展水平測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出，確定農村最低生活保障標準。保障資金的來源應堅持政府投入為主的原則，把農村最低生活保障資金列入財政預算。根據不同地區的經濟發展水平，合理劃分各級政府的資金負擔比例。考慮到縣鄉財政的實際困難，盡可能降低其負擔比例。加大中央、省兩級財政轉移支付力度，確保農村最低生活保障資金足額到位。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛生、司法行政、農業、科技等部門的溝通與協作，整合各項惠農政策，實現由單項救助向綜合救助的轉變。
（4）在全國范圍統一政策，規劃和解決農民工基本公共服務。 當前，城鄉基本公共服務的失衡，集中地體現在農民工群體上。農民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區協調，又涉及城鄉對接。比如，基本社會保障問題因受到當前城鄉和區域制度性分割因素的制約，無法有效運作。這就需要中央政府統一政策，解決流動人口基本公共服務屬地管理等相關問題。農民工的基本公共服務供給問題比較復雜，既要考慮城市的承受能力，又要照顧到不同類型農民工的基本需求?？偟膩碚f，農民工在流入地創造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當地居民已享受到的基本公共服務。農民工流入地政府應承擔更大的責任，統籌規劃解決。例如，農民工為城市建設做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助的同時，應當采取多種辦法將農民工納入城市住房的救助范圍。未來幾年，應當加強政策規劃，全面解決農民工子女義務教育的問題，探索解決農民工基本醫療的有效途徑，建立農民工的基本社會保障制度，加強農民工的公共就業服務。
9.建議在國務院成立地方事務部，明確界定中央地方公共服務分工，負責制定城鄉基本公共服務均等化的全國規劃。 建立城鄉統一的公共服務體制必須統籌中央地方關系，尤其是要明確劃分各級政府的公共服務職責，并在此基礎上配置財力，建立以基本公共服務均等化為導向的公共財政制度。從國際經驗看，許多國家如澳大利亞、挪威等國家，其城鄉和區域關系并沒有我國復雜，但都在中央層面設置一個地方事務部來解決地方財力不均衡的問題，負責在全國范圍內推行基本公共服務均等化。從我國的實際出發，在進一步明確中央地方職責分工的基礎上，可以在目前西部辦、東北振興辦、中部崛起辦的基礎上成立地方事務部，負責在全國范圍內制定區域發展戰略、基本公共服務均等化的規劃和實施。由地方事務部統籌中央地方關系，制定基本公共服務全國最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到城鄉全體社會成員，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施。在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同?。ㄊ校?、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一、方向不明確，跨城鄉、區域對接困難的問題。
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