三、農(nóng)民土地使用權需要制度保障
1.當前農(nóng)民土地使用權性質尚不清晰。調查顯示，68.3%的專家認為農(nóng)民土地使用權應該是“物權”，24%的專家認為應該是用益物權，只有不到5%的專家認為應該是債權。但現(xiàn)實與理論相差甚遠，只有14.1%的專家認為現(xiàn)實中農(nóng)民土地使用權是“物權”，40%的專家認為是用益物權，還有32.9%的專家認為還只是債權。
表7：農(nóng)民土地使用權性質的界定
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選項
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理論上
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現(xiàn)實中
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頻數(shù)
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百分比（%）
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頻數(shù)
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百分比（%）
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債權
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5
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4.8
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28
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32.9
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物權
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71
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68.3
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12
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14.1
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用益物權
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25
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24.0
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34
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40.0
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其他
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3
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2.9
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11
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12.9
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2.農(nóng)民土地使用權諸多問題與土地制度設計缺陷相關。調查顯示，賦予農(nóng)民長期而有保障土地使用權的難點主要表現(xiàn)在四個方面，一是承包期內調整土地；二是政府侵占農(nóng)民權益；三是政府違規(guī)征地；四是發(fā)包方以各種名義收回土地。以上四項的認同度都超過了50%。
表8：賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權的難點
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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承包期內調整土地
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97
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85.8
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政府侵占農(nóng)民權益
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96
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85.0
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政府違規(guī)征地
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62
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54.9
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發(fā)包方以各種名義收回土地
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60
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53.1
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農(nóng)民不具備利用法律來維護自身權益的能力
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38
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33.6
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農(nóng)民沒有證明其擁有使用權的、符合規(guī)定要求的“兩證”
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32
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28.3
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龍頭企業(yè)與民爭地
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9
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8.0
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反租倒包、以租代征
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9
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8.0
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其他
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3
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2.7
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農(nóng)民土地使用權諸多問題的出現(xiàn)不能不說與土地制度設計缺陷相關。52.7%的專家認為，盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包期內發(fā)包方不得調整承包地，但又規(guī)定在某些“特殊情形”下進行有限調整，客觀上造成了農(nóng)民土地使用權的不穩(wěn)定；47.3%專家認為，該法提供了解決土地糾紛的仲裁機制，但并沒有頒布任何管理這種機制的具體規(guī)定，導致解決土地糾紛的難度很大；43.6%的專家認為，該法對土地抵押進行了嚴格限制是重要的缺陷；40.9%的專家認為，該法和我國有關土地登記注冊原則之間存在明顯沖突。
表9：《農(nóng)村土地承包法》存在的缺陷
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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盡管規(guī)定承包期內發(fā)包方不得調整承包地，但又規(guī)定在某些“特殊情形”下進行有限調整，客觀上造成了農(nóng)民土地使用權的不穩(wěn)定
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58
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52.7
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該法提供了解決土地糾紛的仲裁機制，但并沒有頒布任何管理這種機制的具體規(guī)定，導致解決土地糾紛的難度很大
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52
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47.3
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對土地抵押進行嚴格限制
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48
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43.6
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該法和中國有關土地登記注冊原則之間存在明顯沖突
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45
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40.9
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由于農(nóng)村土地承包給農(nóng)戶，其權利屬于所有的家庭成員，該法對這種共同擁有的權利是否應分割給單個的成員沒有規(guī)定，事實造成了婦女難以平等分享土地使用權
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40
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3***
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該法缺乏對土地證書的操作標準
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26
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23.6
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承包地不準買賣
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24
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21.8
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|
其他
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7
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***
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3.以土地使用權有償轉讓和界定產(chǎn)權主體來穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權。農(nóng)民對穩(wěn)定土地使用權與平均占有土地之間的矛盾，以及“人多地少”之間的矛盾，一直是穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權的兩個突出矛盾。對于第一個矛盾，專家建議，一是通過土地使用權有償轉讓，逐步實現(xiàn)土地調整的市場化；二是在界定產(chǎn)權主體的同時，嚴格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權利”的群體，以上兩項認同度都超過了60%。對于第二個矛盾，68.2%的專家建議用規(guī)范的土地使用權流轉市場取代行政調整手段（有專家認為現(xiàn)在是解決土地使用權問題的最好時機）；55.5%的專家建議加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴大非農(nóng)就業(yè)機會。
表10：解決“既需要穩(wěn)定的土地使用權，又需要平均占有土地”之間矛盾的途徑
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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通過土地使用權有償轉讓，逐步實現(xiàn)土地調整的市場化
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77
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70.6
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在界定產(chǎn)權主體的同時，嚴格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權利”的群體
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73
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67.0
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在給予農(nóng)戶長期而有保障的使用權之前，對土地進行最后的調整，并且土地分配必須預測農(nóng)戶未來的土地需要
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38
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34.9
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對社區(qū)內可開發(fā)的宜農(nóng)土地資源作出開發(fā)和分配的長久規(guī)劃
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34
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31.2
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其他
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8
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7.3
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表11：解決“增人不增地，減人不減地”原則與解決“人多地少”矛盾的途徑
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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用規(guī)范的土地使用權流轉的市場手段取代行政調整手段
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75
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68.2
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加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴大非農(nóng)就就業(yè)機會
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61
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55.5
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調動可配置的土地資源，解決合法新增人口用地
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46
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41.8
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留用機動地必須嚴格用于合法新增人口的土地分配
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40
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3***
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在實行土地承包關系長期不變政策之前進行最后一次大調整
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32
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29.1
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考慮多種因素（如人口變化），采取土地預測分配方法
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29
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2***
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|
其他
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9
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8.2
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4.新階段要強化和保障農(nóng)民土地使用權。67.3%的專家建議應強化農(nóng)民土地的使用權，弱化農(nóng)村土地的集體所有權。專家從三個方面提出了具體建議：
表12：農(nóng)村土地使用權改革建議
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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應強化農(nóng)村土地的集體所有權，弱化農(nóng)民土地使用權
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5
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4.5
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應強化農(nóng)民土地的使用權，弱化農(nóng)村土地的集體所有權
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74
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67.3
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二者都應強化
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17
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15.5
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其他
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14
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12.7
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一是對現(xiàn)有的法律作相應的修改。按照選擇人數(shù)排序，前三項分別是取消1995年《擔保法》中有關禁止把農(nóng)民的土地權利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權進行抵押，并出臺配套措施，防范風險；對土地重新調整予以清晰和明確的限制，詳細列出哪些是屬于可以視為土地調整依據(jù)的“特殊情況”；設計和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款。
表13：為落實農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，法律應作的修改的地方
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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取消1995年《擔保法》中有關禁止把農(nóng)民的土地權利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權進行抵押，并出臺配套措施，防范風險
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61
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57.0
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對土地重新調整予以清晰和明確的限制，詳細列出哪些是屬于可以視為土地調整依據(jù)的“特殊情況”
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52
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48.6
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設計和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款
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50
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46.7
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起草土地登記的監(jiān)管條例，建立農(nóng)村土地登記系統(tǒng)
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47
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43.9
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頒布有關解決土地糾紛仲裁的規(guī)定，并著手建立仲裁委員會
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41
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38.3
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通過進一步的法律變革，明確界定婦女對土地財產(chǎn)的分割權，有效保護婦女的土地權利
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35
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32.7
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采取實際措施提高村民小組一級的能力，使其成為農(nóng)村集體土地所有權代表，解決集體所有制性質的模糊問題
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30
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28.0
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出臺最強有力的措施，無一例外的完全禁止對農(nóng)民承包土地的所有重新調整
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28
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26.2
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其他
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7
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6.5
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二是擴大農(nóng)村土地使用權。專家認為，土地使用權主要應由四項權利構成，即自主利用和經(jīng)營權（如轉包、轉讓、租賃等權利）；當承包地依法被征用、占用時，有權依法取得相應的補償；排他占有權（如抵押、繼承、擔保等權利）；剩余產(chǎn)品分配權，以上四項權利的認同度超過了50%。另外，還有48.2%的專家認為，土地使用權最重要的應包括優(yōu)先承包權。
表14：農(nóng)村土地使用權構成
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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自主利用和經(jīng)營權
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94
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83.9
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承包地被依法征用，占用時，有權依法取得相應的補償
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81
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72.3
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排他占有權
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74
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66.1
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剩余產(chǎn)品分配權
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60
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53.6
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優(yōu)先承包權
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54
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48.2
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其他
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3
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2.7
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三是調整農(nóng)村土地使用權的期限。超過半數(shù)的專家認為，不應再規(guī)定具體的期限，而是應賦予農(nóng)民永久的土地使用權；21.8%的專家認為土地使用權的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認為土地使用權期限應為50年或70年。還有專家認為，不應對土地使用權期限作死規(guī)定，應當是一種靈活的使用權，根據(jù)雙方的意愿靈活處理，或根據(jù)各地農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，讓集體和農(nóng)民民主（如2/3的多數(shù)）決定。
表15：賦予農(nóng)民長期的土地使用權的期限
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選 項
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頻數(shù)
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百分比（%）
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至少30年
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24
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21.8
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50年
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8
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7.3
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70年
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10
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9.1
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不規(guī)定期限，賦予農(nóng)民永久土地使用權
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57
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51.8
|
|
其他
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11
|
10.0
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