農(nóng)民，是這一歷史中的沉重名詞。
如何使他們享以國民待遇，成為改革30年后政府制度探索的核心點。
半個世紀(jì)前，我國通過戶籍等一系列制度把農(nóng)民固定在土地上，城鄉(xiāng)之間形成壁壘森嚴(yán)的界限。多年來頑固的戶籍政策雖未完全把農(nóng)民擋在城市之外，但是城市、農(nóng)村兩種人的待遇差別和相關(guān)制度安排，還是大大消解了這一群體完全進(jìn)城扎根的可能性。中國以農(nóng)村供養(yǎng)城市的模式高速完成了工業(yè)化，代價是城鄉(xiāng)間越拉越大的發(fā)展鴻溝。顯然，這一過程伴隨著巨大的制度不公和成千上萬個體利益的被掠奪。
而今，世界上未曾有任何一個國家像中國這樣在面對全球最大遷徙潮的同時，又面對如此重大的消弭城鄉(xiāng)、區(qū)域差別的歷史任務(wù)。
一切，可以從看似單純的戶口政策的變革上，找到線索。
“大戶籍改革”，歷史契機(jī)也許就在眼前。
歷史篇
中國戶籍制度變遷50年
歷史地看，戶籍制度的形成有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)原因。在追求“遷徙自由”的夢想之路上，我們要走的路顯然很長。
全球目前只有少數(shù)幾個國家實行嚴(yán)格的戶籍制度，中國至今屬于其中之一。
衍生于計劃經(jīng)濟(jì)年代的戶籍制度從嚴(yán)格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。
中國戶籍制度背后承載的勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革，絕非改掉一紙戶口所能解決。
城鄉(xiāng)二元戶籍制之源
1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。
這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排。在此前的1954年，其實中國公民的遷移自由已經(jīng)從憲法中被取消。
從1958年人民公社建立開始，中國人步入了一個漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結(jié)為計劃經(jīng)濟(jì)使然，三農(nóng)問題專家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍則認(rèn)為這更多是當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的。
他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中國一五計劃時期，大約有2000多萬農(nóng)民工已經(jīng)自由流動進(jìn)入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時間，又從城里遷出2000萬人。
這一變化源于當(dāng)時中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國后中國政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，“一五”時期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國家工業(yè)體系，重工業(yè)有一種內(nèi)生的“資本排斥勞動”的機(jī)制，這一方式起初并未對農(nóng)村勞動力完全封閉，期間部分農(nóng)民工流動現(xiàn)象可以說明這一點。
不過情況到了1956年發(fā)生變化。中國工業(yè)此時剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對中國工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，沒有新增擴(kuò)大再生產(chǎn)就沒有新增就業(yè)，所以1959年政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。
斯大林說過，要實現(xiàn)工業(yè)化，必須犧牲農(nóng)民的利益。這一觀點可以充分解釋中國建國初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的工業(yè)化路徑。1958年人民公社建立后，政府在公社一級建立財政和農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，以全額提取農(nóng)業(yè)剩余，并且形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)來保證這種內(nèi)向型的資本積累，農(nóng)業(yè)成為重工業(yè)所需資本的積累來源。
北京理工大學(xué)教授胡星斗分析，對比西方國家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式，當(dāng)時中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略“客觀使得輕工業(yè)沒有為重工業(yè)提供積累的機(jī)會”，只能通過“把農(nóng)民固定在土地上，讓他動彈不得，永遠(yuǎn)種糧食這種方式來實現(xiàn)資金積累”，從而演變?yōu)橐粓鰧r(nóng)民的“掠奪”。
這一背景下，戶籍制度一誕生就帶有濃重的命令經(jīng)濟(jì)色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國根深蒂固。
1964年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點時提出兩個“嚴(yán)加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。1977年，國務(wù)院第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。
在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，上個世紀(jì)整個60、70年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應(yīng)，沒有票證，意味著無法生存。
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