從農民到產業工人
成都的戶改模式并未造成中心城區人口過度集中，歸功于其政策引導。
按照成都市政府的戰略，農民向城鎮集中主要分3種類型：在5個中心城區建設完全與城市接軌的農民新居工程；在郊區以重點鎮為主推動農民向城鎮集中，城鎮新型社區工程構成重點鎮建設的重要組成部分；在邊遠丘區山區，根據區情適度引導農民向新型農村社區集中居住。
城中村或近郊農村，有地利之便，“農轉居”阻力不大。對于遠郊鄉鎮的“農轉居”農民，如何保障其應當享有的權益？
成都進行了一種大膽嘗試：通過土地整理，推動農村院落拆并和農民居住向城鎮、中心村和聚居點適度、自愿集中。
蒲江縣距成都城區68公里，一個典型的農業大縣。兩年多前，復興鄉1500多戶農民拆遷搬進集中居住小區。通過土地流轉，他們把騰出的萬余畝土地租給農業產業公司，農民直接變成產業工人，實行“股權+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉獼猴桃生產基地投資已達1.2億美元。
實現遠郊落后地區農業人口轉移的另一種途徑是建工業園區。大邑縣距離成都市區45公里，規劃了一個占地30平方公里的工業園區，引進了青島雙星等一批著名企業，解決了失地農民的工作和社保問題。
據統計，成都市規劃建設600個農村新型社區。截至2006年底，已經建成農民集中居住區67個，入住農民14.7萬人。
成都城鄉居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農民和農村勞動力轉移至二、三產業就業，年均增加10.53萬人。土地向規模經營集中后，繼續留在農村的農業勞動者，搖身一變成為“農業工人”。
四川省人民政府副秘書長楊國安在“中國統籌城鄉論壇”上對成都市的土地規模經營思路給予肯定，他認為城鄉統籌發展商的引入推動了農民向產業工人轉變，促進了成都探索土地流轉的經營機制，包括土地股份合作、租賃、承包等模式，有利于發展適度規模經營。
土地換“社保”：有待爭論的經驗
為了形成土地的規模集中，成都戶改的一個核心要點是鼓勵農民放棄土地，向城區集中。四川省社科院學術顧問、著名經濟學家林凌把這一戰略概括為“三保障、兩放棄”。
“三保障是前提，農民進城必須保障他的就業、廉租房，保障他的家屬進城，保障他的城市居民可以享受到的社會保障；兩放棄是條件，農民放棄他的農村宅基地、農村承包地。”
在實際操作中，這形成了成都市“土地換社保”的戶改模式。
應該說，這一戶改模式出臺時還是考慮到了失地農民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀麗告訴記者：“"農轉居"后，農民們的土地承包經營權、集體土地的所有權和補償權、集體資產的所有權和分配權等不發生變化。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的，可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。”
從積極意義上看，在城鄉差別客觀存在的情況下，“土地換社保”雖然可以說是權宜之計，但畢竟一方面能夠推動農民積極進城，另一方面在保護農村耕地的情況下，能夠促進土地集中和合理流轉，幫助農民真正擁有自己的財產性收入。
不過，這一模式也得到不少專家的質疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時指出，“土地換社保”操作不好，很有可能變成另一場以“城市化”命名、對農民進一步剝奪的方式；同時社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇。
溫鐵軍對此有著尖銳批評：“真想城鄉統籌，應該先做到給農民以起碼的國民待遇，在公共品上給農民以公平的待遇。我們現在的政策只是向正常國家的正常國民待遇上靠近。這么大的財政，還讓人沒有醫保、沒有社保，沒有養老，還扭扭捏捏，一次一次往前挪，憑什么？農民這么多年沒社保，現在還讓他們用土地換。做了這么多年貢獻了，窮了這么多年，連起碼的保障都不給人家，正常嗎？”
溫鐵軍認為，中國農村的貧困客觀源于農村土地、資本、勞動力三要素的流失。城鄉統籌的真正著力點還在于促進三要素回流，同時政府在公共開支的公平性上做到城鄉無差別待遇。
公共服務均衡化的夢想與現實
2003年以后，中國政府的社會政策著力點都在于促進公共品的公平性上。這一思路與國家總體進入城市反哺農村、公共服務均衡化的發展階段相吻合。專家認為，我國現在已經開始具備解決城鄉二元經濟結構的基本條件，成都作為“統籌城鄉綜合試驗區”，其大戶籍改革正順應了這一大的趨勢。
如今，成都市已經建了二十多個“農轉居小區”。青陽區培風小區作為成都首建的第一個“農轉居”小區，配備了先進的“六站一室一港灣”，即醫療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業工作站和警務室、港灣式交通車站，使得農民在享受公共產品和公共服務上甚至超過城市社區。
其后通過工業園區模式市場化運作建立的歐式風格社區“歐洲小鎮”，以及最新的“康莊小區”工程，作為區政府的“農轉居”樣板，硬件和軟件也都在整個成都市社區建設中屬上乘。
“要讓青陽區的農民享受到和城里人一樣的公共服務和公共產品，農村孩子和城市孩子一樣享受到優質的教育資源。”這是青陽區委書記王忠林對“統籌城鄉”的目標追求。
要實現這一目標，客觀要求政府財政的大力投入。成都市制定了推進城鄉教育均衡發展等政策，財政投入14.5億元，對農村中小學校進行了標準化建設，基本實現城鄉教育硬件均衡配置。
成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采訪時強調：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的制度設計，中心是促進城鄉公共服務均衡化。”
不過，在中央層面的全面改革未開展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。
對此，成都市統籌委副主任秦代虹表示出諸多無奈：“沒有征地的農民，包括農民工要加入城鎮社保，比較困難。為什么比較困難？因為勞動和社會保障部有這個規定，涉及到中央的財政轉移支付對接時，就不會把這部分納入進來，要推動這一改革，只能由中央層面推動。”
“我們現在是對農民有一套保險支持、農民工有一套保險支持，職工和城市居民有一套保險支持。這些保障體系我們從制度上可以對接，但是問題是如何從國家層面上把幾種保障納入一個財政支付體系中來？”
從這個意義上說，地方政府的戶改依然難以解決最基本的問題，中國社科院教授陸學藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的制度推進。
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