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失效的調控
特大城市人口數量屢屢突破規劃目標。城市增容費、清理“三無人員”等行政色彩濃厚的調控措施屢遭詬病,“控制人口”目標本身也備受爭議
人口數量的快速增長,讓大城市感受到了前所未有的壓力,各地紛紛采取不同措施控制人口規模,但人口數量突破規劃目標的現象仍在大城市屢屢出現。
數據顯示,2010 年底上海常住人口為2301.91 萬人,大大超過了“十一五”規劃中提出的 2010 年常住人口 1900萬人的目標;2010 年底北京常住人口 1961.2 萬人,提前 10 年突破《北京城市總體規劃(2004—2020 年)》中確定的 2020 年1800 萬人的目標。
“人口控制”節節敗退,問題出在哪兒?有人說,根子在于調控人口規模沒必要,更不可行。
“各國城市發展的歷史表明, 人口聚集是城市化發展過程中必然要面對的普遍現象, 發展中國家、發達國家概莫能外。人口大量涌入,勢必給城市的基礎設施、居住環境和勞動就業等帶來巨大壓力,所以對人口規模進行調控有其必要性。”段成榮指出,莫斯科、巴黎、紐約、東京和首爾等國際性都市也都曾遭遇人口暴增的挑戰,但是它們通過一系列措施對城市人口規模加以調控,緩解了壓力,使城市步入有序、可持續的發展軌道。
但調控并不意味著采取強制手段限制外來人口。近年來我國一些城市政府連連出手,卻仍難擋住人口激增的勢頭,專家們認為,問題的癥結就在于這種調控總體上處于“無序狀態”。
對整體和局部關系重視不夠。任何一個城市,都不能離開所在國家及所在區域的整體經濟、社會、人口發展狀況來討論自身的人口規模調控問題。段成榮說,“如果大城市所處的區域內存在巨大發展差異,大城市的經濟社會發展一枝獨秀而周邊城市卻相形見絀,比如京津冀地區,出了北京就能感受到顯著的差距,這樣的狀況下,要想阻止流動人口遷入是非常困難的。”
過度依賴行政手段調控人口。改革開放之前,戶籍制度是限制農村居民進城的主要途徑。但隨著改革的深入,流動人口自由度不斷提高,戶籍漸漸失去了對人口流動的約束,這時調控理應轉向依靠市場手段進行,但由于各地對大城市人口發展規律認識不足,城市增容費、“限購”、清理“三無人員”、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”等行政色彩濃厚的調控措施又相繼出臺,“這些措施雖然在短期取得了一定的效果,但是副作用很大,帶來了新的矛盾,也為尋租提供了可能,手段看似嚴格,實際效果卻很有限。”宋迎昌說。
調控目標設定和資源配置不協調。為緩解大城市人口壓力,不少地方都提出要推動人口向郊區轉移,比如北京,自1993年就確定了14個衛星城、29個中心鎮和140多個建制鎮的發展布局,計劃將產業功能和人口向衛星城分流。但產業布局卻沒有圍繞調控目標做出有效的調整,主要的就業機會、基礎和公共設施仍大量集中在城市核心區,直接導致了人口居住空間與就業空間分離,造成大規模的人口朝夕性移動,加劇了城市運行的紊亂。